Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц. Монография - Виктория Кравец

Аналогична ситуация и применительно к категории публичных юридических лиц: взаимоотношения этих субъектов с государством, особенности наделения их специальными полномочиями, а также их роль в осуществлении функций государства безусловно составят область интереса публично-правовых наук. Акцент исключительно на цивилистические аспекты деятельности публичного юридического лица может привести к односторонности исследований данного института, существенному его упрощению. Для того чтобы раскрыть все грани публичных юридических лиц, необходимо изучение всех аспектов данного правового института. Вместе с тем обозначенная нами необходимость публично-правовых исследований не должна свидетельствовать об умалении цивилистического подхода к институту юридических лиц, в том числе публичных юридических лиц, поскольку определяющей правосубъектностью для них по-прежнему будет гражданская правосубъектность, от получения которой будет зависеть и возможность их участия в публичных правоотношениях.

Другая крайность, от которой следует воздержаться, касается вопросов правового регулирования деятельности публичных юридических лиц. На сегодняшний день в литературе существуют две полярные точки зрения.

Согласно первой из них, любая попытка гражданского права регулировать правовое положение публичных юридических лиц «взрывает» границы частного права и превращает гражданское право в универсальное право, которое теряет свой собственный предмет правового регулирования156. В связи с чем гражданскому праву следует полностью отказаться от регулирования отношений с участием публичных юридических лиц по той простой причине, что это выходит за рамки гражданско-правового регулирования, и гражданское право не в состоянии предусмотреть все формы и особенности этих субъектов157. По мнению О. А. Ястребова, гражданское право должно максимально воздерживаться от установления излишних предписаний и норм, касающихся публичных юридических лиц, поскольку оно не в состоянии предусмотреть все возможные формы и особенности этих лиц, а стремление установить нормы, исчерпывающим образом регулирующие их учреждение и деятельность, неизбежно ведет к выходу за пределы гражданско-правового регулирования158.

Представляется, что при выборе формы правового регулирования института публичных юридических лиц мы должны обратиться к содержанию отношений, участниками которых эти субъекты становятся. Тем не менее следует учитывать, что хотя содержание отношений во многом предопределяет форму их правового регулирования, оно не является единственным фактором, заставляющим законодателя избрать для них именно такой, а не иной способ построения. Существенную роль в принятии решения играют политические интересы, а также цели, которые стоят перед государством на определенном этапе его развития. Выбранная форма правового регулирования должна наилучшим образом соответствовать достижению целей, которые ставятся перед конкретным правовым институтом. Это, безусловно, относится и к институту публичных юридических лиц, поскольку при должном правовом регулировании они способны оказать существенное влияние на развитие тех областей экономики, которые требуют значительных первоначальных капиталовложений. При этом следует учитывать, что публичные функции этих юридических лиц и публичный интерес в их создании не свидетельствуют о невозможности частноправового регулирования их деятельности, тем более, как отмечалось выше, публичные юридические лица становятся участниками имущественного оборота и наделяются гражданской правосубъектностью. Кроме того, частноправовая форма построения отношений обладает огромным экономическим потенциалом и высокой гибкостью, что позволяет использовать ее для регулирования отношений, в которых публичный интерес совершенно очевиден.

Вместе с тем вызывает сомнения и противоположная позиция, в соответствии с которой все юридические лица, в том числе и наделенные публичными функциями, должны подчиняться нормам гражданского права159. На сегодняшний день регулирование института юридических лиц подчинено нормам различной правовой принадлежности. Так, например, нормы, определяющие порядок государственной регистрации юридических лиц, хоть и содержатся, помимо Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»160, также в Гражданском кодексе, имеют публично-правовую природу. Отдельные аспекты деятельности юридических лиц урегулированы нормами Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»161, публично-правовая природа которого не вызывает сомнений. Вопросы правосубъектности юридических лиц затрагиваются Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»162. Содержит публично-правовые нормы и законодательство об обществах с ограниченной ответственностью, акционерных обществах, некоммерческих организациях. Кроме того, в своей деятельности юридические лица подчиняются положениям налогового, административного, таможенного законодательства, хотя основные аспекты их правового статуса, несомненно, определяются нормами гражданского права. Регулирование деятельности публичных юридических лиц не может быть вопросом исключительно гражданского или публичного законодательства, что подтверждается законотворческой практикой. Так, разработанные проекты Федерального закона «О публично-правовых компаниях», Федерального закона «О публичных корпорациях», имеющие своей целью введение в российское законодательство категории публичного юридического лица, представляют собой комплексные нормативные правовые акты, включающие наряду с гражданско-правовыми нормами также нормы публичного права. Такая ситуация определена особенностями предмета регулирования и тенденциями развития гражданского законодательства, которое достаточно давно приобрело ярко выраженный комплексный характер163. Регулирование деятельности публичных юридических лиц только одной из отраслей российского законодательства не позволит обеспечить действенность рассматриваемого института и не будет соответствовать потребностям современного имущественного оборота, который образует общий, неразделенный между отраслями законодательства предмет правового регулирования. Стремление цивилистической теории к образованию и разработке комплексных институтов не является случайным. Оно отражает общенаучную тенденцию к сближению порой самых различных и далеких друг от друга областей знаний, стремление к постановке общих задач, выработке общих идей, концепций и терминологии, поиску принципиальной структурной общности164.

Таким образом, несмотря на то что целью создания публичных юридических лиц является их участие в гражданском обороте, посредством которого они реализуют публичный интерес в частноправовой сфере, а приобретаемая ими гражданская правосубъектность хоть и находится в неразрывной связи с правосубъектностью в области публичных отношений, все-таки является первичной по отношению к ней, институт публичных юридических лиц представляет несомненный интерес для публично-правовой науки и требует всестороннего правового регулирования, а следовательно, может быть в этом смысле назван комплексным правовым институтом. Вместе с тем основой для изучения рассматриваемой организационно-правовой формы должны стать теории и категории, выработанные в рамках цивилистической науки. Наука гражданского права имеет многовековую историю исследования института юридических лиц. Только опираясь на понятия и концепции, выработанные цивилистикой, мы сможем выявить принципиальные особенности нового института. Участие публичных юридических лиц в гражданском обороте, их гражданско-правовой статус, особенности взаимодействия с иными хозяйствующими субъектами, права на имущество, а также специфика гражданско-правовой ответственности – все это область непосредственного интереса науки гражданского права. Отказ от гражданско-правовых подходов в рамках изучения публичных юридических лиц и применение к ним исключительно инструментария публично-правовых отраслей знания могут привести к выводам, не отвечающим требованиям истинности и достоверности, предъявляемым к научному знанию.

Законодательное закрепление категории публичного юридического лица, которое мы предлагаем рассматривать в качестве новой организационно-правовой формы, поскольку именно такой подход к данной категории будет в наибольшей степени соответствовать потребностям современного российского гражданского оборота, с необходимостью требует изучения и выявления признаков нового субъекта, которые позволят отличить его от всех схожих правовых конструкций.