Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц. Монография - Виктория Кравец

Такой же подход, на наш взгляд, должен быть и к теории публичного юридического лица. Она должна быть разработана таким образом, чтобы с ее помощью можно было не просто решить существующие на сегодняшний день правовые, в том числе доктринальные, проблемы, но и предсказать общественное развитие в будущем, выявить проблемы, которые могут возникнуть в перспективе, и заложить основы их разрешения. Только тогда будет возможно принятие этой категории научным сообществом, а ее введение в законодательство можно будет признать целесообразным.

Тенденции развития системы юридических лиц свидетельствуют о необходимости создания новой модели управления публичным имуществом, которая отвечала бы потребностям современного гражданского оборота, построенного на принципах рыночной экономики. Система юридических лиц, получившая закрепление в ГК, не рассчитана на долгосрочный период, сохраняя характеризуемые в современной литературе как переходные формы государственных (муниципальных) унитарных предприятий и учреждений, переименовывая государственные корпорации в публично-правовые компании, она уже сегодня закладывает основы для своего изменения.

Теория публичного юридического лица имеет непосредственное отношение к вопросам участия государства и иных публично-правовых образований в гражданском обороте и, соответственно, должна способствовать реформированию правового регулирования данной сферы общественных отношений, решать существующие в ней проблемы.

Гражданский кодекс признает Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования самостоятельными субъектами гражданского права, вступающими в гражданские правоотношения наряду с физическими и юридическими лицами. Их участию в гражданском обороте посвящена отдельная пятая глава ГК. Что, по-видимому, должно исключать отождествление названных субъектов с юридическими лицами, свойственное дореволюционной российской цивилистике, а также законодательству большинства стран романо-германской системы права. Этот вывод поддерживает и положение п. 2 ст. 124 ГК, согласно которому к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Субсидиарное применение норм о юридических лицах, допускаемое лишь в определенных случаях, служит специальным законодательным указанием на невозможность отождествления анализируемых субъектов, требуя от правоприменителя установления принципиальных различий между ними. Тем не менее зачастую из рассматриваемого положения делается прямо противоположный вывод109.

Участие в гражданском обороте публично-правовых образований и их публично-правовой статус, выражающий конституирующие признаки данных субъектов, ставят перед цивилистической наукой задачи определения пределов гражданской правосубъектности этих субъектов, институтов, посредством которых они вступают в гражданский оборот, а также обеспечения открытости участия публично-правовых образований в гражданском обороте и нивелирования возможности использования ими своих публично-властных полномочий.

Публично-правовые образования реализуют свою правосубъектность и вступают в отношения с другими субъектами гражданского права посредством своих органов. При этом гражданское законодательство устанавливает два режима участия органов публично-правовых образований в гражданском обороте. В соответствии с п. 1 ст. 125 ГК от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Для этого органам государственной власти не нужно специального поручения, они вступают в гражданский оборот от имени и в интересах публично-правовых образований в рамках своей компетенции, в силу прямого указания законодателя. Такой же порядок устанавливается ГК для органов местного самоуправления (п. 2 ст. 125 ГК). И, казалось бы, какие могут быть вопросы, если бы в п. 3 той же статьи законодатель не установил совсем иной порядок участия органов публичной власти в гражданском обороте. В п. 3 ст. 125 ГК сказано, что в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Таким образом, государственные органы могут представлять интересы публично-правовых образований в гражданском обороте только при наличии специального поручения, что предполагает существование отношений представительства, а следовательно, и государственных органов как самостоятельных субъектов права. Таким образом, гражданское законодательство устанавливает два различных режима участия в гражданском обороте органов государственной власти (п. 1 ст. 125 ГК) и государственных органов (п. 3 ст. 125 ГК). К сожалению, иногда в юридической литературе при рассмотрении вопросов статуса органов публично-правовых образований и порядка их участия в гражданском обороте обозначенное нами различие методично опускается, что существенным образом упрощает исследование проблем участия публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством110. Вместе с тем рассматриваемые нами положения ст. 125 ГК должны поставить перед наукой гражданского права как минимум два вопроса: каково различие между органами государственной власти и государственными органами в гражданском обороте, а также что обусловило установление двух принципиально различных порядков участия этих органов в гражданских правоотношениях.

В цивилистике отсутствует разработанное понятие государственного органа и органа государственной власти, что и не позволяет провести между ними четкую демаркационную линию. Для этого, видимо, необходимо обратиться к исследованиям, проводимым в рамках юридических наук публично-правового цикла, для которых институты государственных органов и органов государственной власти являются традиционным объектом исследования. Однако анализ обозначенных трудов показывает, что зачастую учеными рассматриваемые понятия употребляются как синонимы, а проблема соотношения лишь обозначается, не находя своего полноценного разрешения111. Те же ученые, которые проводят различие между государственными органами и органами государственной власти, указывают на наличие у последних специальных государственно-властных полномочий, не свойственных государственным органам. Так, например, О. Е. Кутафин и Е. И. Козлова указывают, что государственные органы осуществляют, как правило, различные вспомогательные, совещательные и другие такого рода функции112. Аналогичной точки зрения придерживается и Е. А. Ромашко, указывая на то, что всякий орган государственной власти является государственным органом, но не всякий государственный орган обладает присущими органу государственной власти властными полномочиями, на основании чего и необходимо проводить различия между ними113. В качестве дополнительных критериев разграничения автор указывает на отсутствие у государственных органов статуса юридического лица, невозможность выступления в гражданском обороте от своего имени, а также выполнение ими «вспомогательных» функций для обеспечения надлежащего функционирования органов государственной власти. К сожалению, автор не указывает, как эти дополнительные критерии в части отсутствия статуса юридического лица соотносятся с п. 3 ст. 125 ГК, предусматривающим наличие отношений представительства между публично-правовым образованием и государственным органом, который в этом случае должен признаваться самостоятельным субъектом права. Справедливости ради стоит заметить, что автор указывает на определенную условность дополнительных критериев, не исключая возможности наделения государственного органа статусом юридического лица в нормативном порядке114.

Демаркация органов государственной власти и государственных органов на основе присущих им властных полномочий свойственна и науке гражданского права. Например, Ю. Н. Андреев, говоря о необходимости различия рассматриваемых нами понятий, отмечает, что оно должно проводиться на основании п. 1 ст. 11 Конституции РФ, в которой прямо перечислены органы, осуществляющие государственную власть, а следовательно, только они и могут быть признаны органами государственной власти115. Однако судебная практика идет по другому пути, относя к органам государственной власти, помимо названных в Конституции Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и судов РФ, также и иные органы как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ116. Кроме того, суды зачастую не проводят различия между порядками, закрепленными в п. 1 и п. 3 ст. 125 ГК. Не выясняя, вступает ли орган публично-правового образования в гражданский оборот в рамках своей компетенции или по специальному поручению в разовом порядке, суды предпочитают в своих решениях одновременно ссылаться на п. 1 и п. 3 ст. 125 ГК, расценивая их как равнозначные117. Более того, в постановлении Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 14 ноября 2011 г. № Ф03–5218/2011 в ссылке на п. 3 ст. 125 ГК изложено содержание п. 1 ст. 125 ГК. Таким образом, п. 3 ст. 125 ГК имеет самостоятельное употребление только в случае вступления в гражданский оборот от имени публично-правового образования граждан и юридических лиц.