Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц. Монография - Виктория Кравец

Демаркация органов государственной власти и государственных органов на основе присущих им властных полномочий свойственна и науке гражданского права. Например, Ю. Н. Андреев, говоря о необходимости различия рассматриваемых нами понятий, отмечает, что оно должно проводиться на основании п. 1 ст. 11 Конституции РФ, в которой прямо перечислены органы, осуществляющие государственную власть, а следовательно, только они и могут быть признаны органами государственной власти115. Однако судебная практика идет по другому пути, относя к органам государственной власти, помимо названных в Конституции Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и судов РФ, также и иные органы как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ116. Кроме того, суды зачастую не проводят различия между порядками, закрепленными в п. 1 и п. 3 ст. 125 ГК. Не выясняя, вступает ли орган публично-правового образования в гражданский оборот в рамках своей компетенции или по специальному поручению в разовом порядке, суды предпочитают в своих решениях одновременно ссылаться на п. 1 и п. 3 ст. 125 ГК, расценивая их как равнозначные117. Более того, в постановлении Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 14 ноября 2011 г. № Ф03–5218/2011 в ссылке на п. 3 ст. 125 ГК изложено содержание п. 1 ст. 125 ГК. Таким образом, п. 3 ст. 125 ГК имеет самостоятельное употребление только в случае вступления в гражданский оборот от имени публично-правового образования граждан и юридических лиц.

Необходимо согласиться с мнением ученых, которые не видят оснований для разграничения понятий «государственные органы» и «органы государственной власти», по крайней мере в рамках отношений, регулируемых гражданским законодательством118. Уже в силу того, что различие это основывается на понятии властных полномочий, а в гражданском обороте участвуют юридически равные субъекты, что предполагает отказ гражданского законодательства от категорий подобного рода. Представляется, что как только речь заходит о властных полномочиях того или иного субъекта, мы переходим из области частного права в сферу права публичного и, следовательно, ни о каком гражданском обороте, в подлинном смысле этого слова, речи идти не может.

Что же касается нормы п. 3 ст. 125, то ее применение действительно рассчитано на случаи участия в гражданском обороте граждан и юридических лиц как представителей публично-правовых образований. Включение в этот пункт государственных органов необходимо признать случайным, что может быть объяснено использованием при разработке действующего Гражданского кодекса научных трудов и законодательства периода существования Союза ССР. В науке советского права во всех случаях, когда речь шла об участии в гражданских правоотношениях государственных органов, под ними было принято понимать не только органы государственной власти и управления, но и различные государственные организации – государственные предприятия и учреждения, тресты, комбинаты и др119. В качестве иллюстрации можно привести следующее высказывание С. Н. Братуся: «Советское государство – единственный субъект права социалистической собственности, а учреждения и предприятия суть лишь его органы, последние являются юридическими лицами»120. Аналогичное понимание государственного органа находим и в трудах А. В. Венедиктова: «для советского права проблема правовой природы социалистического госоргана… должна решаться с учетом не только административных госорганов, но и хозяйственных и социально-культурных госорганов…», «на которые возложено непосредственное оперативное управление предоставленными им государственными имуществами»121. Такое широкое понимание государственных органов в советской правовой науке объясняется прежде всего специфической ролью государства в системе хозяйствования, когда государство становится единственным собственником средств производства и основным участником хозяйственного оборота. В таких условиях, как верно замечает Д. В. Пятков, «статус юридического лица становился обязательным сущностным признаком многих государственных органов»122. Для управления государственным имуществом советским государством создаются юридические лица – несобственники, вступающие в гражданский оборот как его органы с целью проведения единой хозяйственной политики и осуществляющие свою деятельность на основе утвержденного плана.

В современном мире подобный подход к пониманию государственных органов характерен для законодательства ФРГ, где под государственным органом, в широком смысле слова, понимается любая государственная или негосударственная организация, выполняющая публичные функции123. Вместе с тем проводится четкое различие в правовом статусе и порядке функционирования государственных органов в узком смысле слова, представляющих собой органы непосредственного государственного управления, и государственных органов в широком смысле слова.

Представляется, что именно широкий смысл вкладывался российским законодателем в употребляемый в п. 3 ст. 125 ГК термин «государственные органы», что объясняет необходимость специального поручения и отождествление статуса государственного органа со статусом юридического лица как самостоятельного субъекта права. Однако в современных условиях, когда основой всех имущественных отношений является преобладание частной формы права собственности, а производство перестает быть предметом исключительного интереса государства как хозяйствующей единицы, для включения в понятие государственных органов юридических лиц, создаваемых государством, не остается оснований.

Следует признать, что государственные органы как элементы административно-политической системы государства вступают в гражданский оборот от имени и в интересах государства в рамках своих полномочий, для чего им не требуется специальных поручений и статуса самостоятельного субъекта права. Отказ от самостоятельной правосубъектности государственных органов, на наш взгляд, является единственным способом разрешить существующую сегодня в юридической науке и практике проблему разграничения участия в гражданском обороте государства и его органов как самостоятельных субъектов. Как верно замечал М. И. Брагинский, «…система как таковая не может выступать в гражданских правоотношениях наряду с ее отдельными звеньями», подобную ситуацию следует рассматривать «как нарушение «правил игры», которые определяют режим выступления в гражданском обороте коллективных образований»124. Нарушение основополагающих принципов реализации правосубъектности коллективного образования не позволяет современной цивилистической науке выработать критерии разграничения случаев участия в гражданском обороте государственных органов от своего имени и от имени публично-правового образования.

Наиболее часто для обоснования самостоятельной правосубъектности государственных органов в юридической литературе используется анализ нужд (интересов), для удовлетворения которых они вступают в гражданско-правовые отношения125. От собственного имени государственные органы вступают в гражданский оборот только для удовлетворения собственных интересов. Если же конечной целью отношений является удовлетворение государственных (муниципальных) нужд, то в этом случае государственные органы следует признать действующими от имени публично-правового образования. Такой подход обоснованно критикуется в литературе, главным образом за его неоднозначный характер126.

В действующем законодательстве термин «государственные нужды» имеет достаточно широкое применение. Вместе с тем лишь в нескольких нормативных актах дается его определение. Так, например, в ст. 1 Федерального закона от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»127 дается примерный перечень федеральных государственных нужд, среди которых названы: создание и поддержание государственных материальных резервов РФ; поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности РФ; обеспечение экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных, обязательств РФ; реализация федеральных целевых программ. Этот перечень не является исчерпывающим. В законе указывается, что федеральные государственные нужды определяются в Федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый период, которыми следует, по-видимому, признать любые расходные обязательства федерального бюджета. Согласно приложению № 7 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»128, в федеральном бюджете заложены средства на содержание центрального аппарата и территориальных органов власти. Включение в состав государственных нужд потребностей органов государственной власти было свойственно и Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»129. К государственным нуждам рассматриваемый акт относил: обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации (выделено мной. – В. Р.), государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации (выделено мной. – В. Р.), государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ. При этом в перечне государственных заказчиков первое место отведено государственным органам (органам государственной власти) (п. 1 ст. 4). Такое широкое понимание государственных нужд законодателем не дает оснований говорить о существовании каких-либо самостоятельных потребностей государственных органов, которые не представляли бы интереса для соответствующего публично-правового образования, а следовательно, не может идти речи и о государственных органах как самостоятельных субъектах права.