Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц. Монография - Виктория Кравец

Главной причиной односторонности рассматриваемых критериев, которые скорее позволяют выделить специфику публично-правовых образований как участников гражданских правоотношений, чем обосновать предоставление самостоятельной правосубъектности их органам, на наш взгляд, является именно нарушение принципов выступления в гражданском обороте коллективных образований. Подобная ситуация будет иметь своим результатом недопустимую в юриспруденции подмену причины и следствия: когда не критерий будет определять правосубъектность, а правосубъектность – применяемый к ней критерий.

В литературе при утверждении необходимости признания за государственными органами статуса юридического лица встречаются попытки ухода от решения принципиальной при таком подходе проблемы разграничения правосубъектности «целого» и «части». При этом отмечается, что все участники правоотношений в конечном счете осознают, что публичные органы, даже вступая в гражданский оборот от своего имени, участвуют в нем в интересах и, по существу, от имени публично-правового образования. Главное же значение при таком участии имеет не указание, от имени кого государственный орган участвует в правоотношениях, а способность нести ответственность в суде, отвечать по своим обязательствам, исполнять обязанности139. Представляется, однако, что именно решение вопроса о том, от чьего имени тот или иной субъект вступает в гражданский оборот, позволяет определить лицо, ответственное за исполнение обязательств. Как следствие невозможно определить специфику ответственности участника правоотношений, не зная, кто именно выступает в качестве такого участника, не выявив характера его правосубъектности.

Введение в гражданское законодательство категории публичного юридического лица должно предваряться определением субъектного состава правоотношений, участником которых становится публично-правовое образование. Использование категории публичного юридического лица для корректировки статуса органов публичной власти, как это зачастую предлагается в литературе140, на наш взгляд, не разрешит главной задачи в этой области гражданского оборота – не позволит отграничить правосубъектность публично-правового образования от правосубъектности его органов. Эта проблема может быть решена исключительно путем внесения изменений в законодательство и восстановления основного принципа участия коллективного образования в гражданском обороте, в соответствии с которым правосубъектность системы исключает правосубъектность ее элементов. Представляется необходимым отказаться от самостоятельной правосубъектности органов публичной власти как коллективных образований, не имеющих самостоятельных интересов и вступающих в гражданский оборот только с целью представления и защиты интересов публично-правового образования, от имени которого они действуют. Органы публичной власти должны стать правовой формой, посредством которой реализуется правосубъектность государства. Их статус в гражданском обороте должен быть аналогичным положению органов юридического лица, поскольку государство в гражданском обороте не существует вне деятельности своих органов. Аналогичная позиция была высказана в Концепции развития гражданского законодательства, в которой отмечалось, что государственные органы не являются юридическими лицами и не должны участвовать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своих интересах141. К сожалению, данные положения не были учтены при разработке Проекта изменений ГК. Вместе с тем первые шаги в признании существующей проблемы со стороны публичной власти были сделаны в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, в которой совершенно справедливо отмечается необходимость обеспечения в гражданском обороте полной ясности: «кто действует от имени публично-правового образования, а кто от собственного имени»142. Именно реформирование правового статуса органов публично-правового образования должно стать той необходимой правовой базой, при наличии которой будет возможным введение в гражданское законодательство категории публичного юридического лица.

В соответствии с п. 1 ст. 124 ГК Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. Принцип равенства публично-властных образований с другими участниками гражданского оборота конституируется самой сущностью гражданских правоотношений, которая не допускает властного господства одного субъекта над другим. Он активно используется в судебной практике: в частности, необходимостью обеспечения равенства участников гражданских правоотношений суды обосновывают недопустимость освобождения публично-правового образования от ответственности или снижения ее размера со ссылкой на отсутствие соответствующих средств в бюджете или недостаточность финансирования143. Указывая в целом на позитивную направленность сложившейся практики, необходимо отметить ее недостаточность для полного нивелирования возможности использования публичными образованиями своих властных полномочий в гражданском обороте. Это прежде всего объясняется исключительным публично-правовым статусом рассматриваемых субъектов. Государствоподобные субъекты, обладающие исключительным правом на создание норм права и обеспечение их исполнения, в том числе путем применения насилия, не склонны к самоограничению. Сторонники так называемой «теории общественного выбора» трактуют государство как своего рода монополию, поведение которой во многом схоже с поведением любой другой монополии на рынке144. Для обеспечения равенства субъектов гражданского права, вступающих в отношения с публично-правовыми образованиями, не достаточно сложившейся и единообразной судебной практики, необходимо создание специальных законодательных механизмов, которые позволили бы ограничить влияние публичной правосубъектности рассматриваемых образований на формирование и реализацию их правосубъектности в сфере частного права. Последовательный отказ государства от властных полномочий, от олицетворяемой им публичной власти, как принципиальное условие его вступления в гражданский оборот145, является идеальной теоретической конструкцией, реализация которой зачастую просто невозможна уже в силу исключительного права государства на создание гражданско-правовых норм.

Анализ современного законодательства, опосредующего интересы государства в частноправовой сфере, позволяют сделать вывод о постоянной корректировке его положений в соответствии с потребностями этого участника гражданского оборота. Об этом свидетельствует введение в законодательство так называемых ad hoc норм, рассчитанных на применение к одному-единственному субъекту. Из всех участников гражданского оборота только государство может каждый раз создавать для учреждаемых им юридических лиц уникальные организационно-правовые формы, иным участникам оборота приходится выбирать наиболее отвечающую их интересам форму из закрепленных в законодательстве.

В современной юридической литературе зачастую преобладает негативная оценка конструкции публичного юридического лица, известной большинству современных правопорядков. Главным аргументом критиков предложений о введении в российское законодательство категории публичного юридического лица является историческая и национально-культурная обусловленность данного статуса в большинстве стран, законодательство которых оперирует рассматриваемым понятием, что предопределяет отсутствие в зарубежных странах единого подхода к содержанию данной категории146. Соглашаясь с данным тезисом, необходимо, однако, заметить, что в каждом из анализируемых авторами правопорядков данная категория используется для оформления статуса субъектов, целью участия которых в гражданском обороте является удовлетворение публичных интересов, что уже исключает абсолютное отсутствие общности. В зависимости от существующих потребностей категория публичного юридического лица может опосредовать статус публично-правовых образований, юридических лиц, наделяемых публичными функциями, или решать обе эти задачи. В связи с чем в настоящий момент нет препятствий для заимствования категории публичного юридического лица российским законодательством в целях более четкого определения гражданско-правового статуса юридических лиц, выполняющих функции управления государственным и муниципальным имуществом, а также создания ограничений для постоянных изменений законодательства в рассматриваемой сфере, особенно с учетом того, что данная категория не является абсолютно чуждой российскому законодателю на протяжении всей истории развития российской государственности, а также уже имеющейся практики использования рассматриваемого понятия российскими судами147. Вместе с тем необходимо согласиться с Е. А. Сухановым относительно того, что введение анализируемой нами категории не должно явиться «очередной «сменой вывесок», ничего не меняющей по существу»148.