Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц. Монография - Виктория Кравец

В действующем законодательстве термин «государственные нужды» имеет достаточно широкое применение. Вместе с тем лишь в нескольких нормативных актах дается его определение. Так, например, в ст. 1 Федерального закона от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»127 дается примерный перечень федеральных государственных нужд, среди которых названы: создание и поддержание государственных материальных резервов РФ; поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности РФ; обеспечение экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных, обязательств РФ; реализация федеральных целевых программ. Этот перечень не является исчерпывающим. В законе указывается, что федеральные государственные нужды определяются в Федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый период, которыми следует, по-видимому, признать любые расходные обязательства федерального бюджета. Согласно приложению № 7 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»128, в федеральном бюджете заложены средства на содержание центрального аппарата и территориальных органов власти. Включение в состав государственных нужд потребностей органов государственной власти было свойственно и Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»129. К государственным нуждам рассматриваемый акт относил: обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации (выделено мной. – В. Р.), государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации (выделено мной. – В. Р.), государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ. При этом в перечне государственных заказчиков первое место отведено государственным органам (органам государственной власти) (п. 1 ст. 4). Такое широкое понимание государственных нужд законодателем не дает оснований говорить о существовании каких-либо самостоятельных потребностей государственных органов, которые не представляли бы интереса для соответствующего публично-правового образования, а следовательно, не может идти речи и о государственных органах как самостоятельных субъектах права.

О. Е. Кутафин, критикуя названный подход к разделению случаев участия государственных органов в гражданском обороте от собственного имени и от имени государства, обоснованно указывал на необходимость выработки объективного критерия такого разграничения130. Анализ современной юридической литературы и правоприменительной практики позволяет говорить, по крайней мере, о двух объективных критериях, которые предлагается использовать для обоснования самостоятельной правосубъектности государственных органов.

В основе первого из них лежит принадлежность имущества, являющегося объектом гражданских правоотношений. Так, А. Е. Ромашко предлагает признавать государственные органы самостоятельными участниками только тех отношений, в которых они используют закрепленное за ними на праве оперативного управления имущество. Если же объектом отношений выступает имущество, принадлежащее на праве собственности публично-правовому образованию, то участником этих правоотношений должно быть признано само публично-правовое образование, действующее посредством своих органов131. Опираясь на критерий принадлежности имущества, определяет субъектный состав тех или иных правоотношений и судебная практика. Так, в постановлении от 30 ноября 2010 г. № А70–2776/2010 Восьмой арбитражный апелляционный суд указал, что, осуществляя содержание находящегося в государственной собственности Тюменской области имущества, Департамент имущественных отношений Тюменской области действует от имени и по поручению публично-правового образования. Поэтому должником по обязательствам, вытекающим из содержания такого имущества, является само публично-правовое образование, в данном случае – Тюменская область в лице уполномоченного органа132. Такого же критерия придерживаются суды при рассмотрении дел о взыскании НДС с продажи имущества, осуществленном государственными органами133. Практика отказа во взыскании налога с продажи государственного имущества и невозможность признания в данном случае государственного органа организацией-налогоплательщиком как действующего от имени и в интересах публично-правового образования поддержана Высшим арбитражным судом в постановлении от 27 июня 2006 г. № 14969/05134. По сути, тем же критерием пользуются суды, указывая на публично-правовое образование как непосредственного участника обязательств, исполнение по которым осуществляется или поступает в счет имущества казны135. Однако если с публично-правовыми образованиями при данном критерии все представляется достаточно ясным, вопрос о том, могут ли на основании этого критерия государственные (муниципальные) органы быть признаны самостоятельными участниками правоотношений, является, на наш взгляд, более сложным. В основе осуществления данными субъектами правомочий владения, пользования и распоряжения закрепленным за ними на праве оперативного управления имуществом лежит волевой акт публично-правового образования, которым им предоставляется указанное имущество. Реализация же правомочия распоряжения имуществом и вовсе возможна только со специального согласия собственника. Представляется, что, выражая это согласие, публично-правовое образование дает своему органу полномочие на реализацию имущества, а следовательно, в данных отношениях орган выражает волю собственника и его интересы, по сути, действует не от своего, а от его имени. Кроме того, вызывает сомнение и возможность признания за государственным органом наличия такого важного признака юридического лица, как имущественная обособленность. Наличие у органов публичной власти имущества не следует отождествлять с характерной для юридических лиц имущественной обособленностью, поскольку они не имеют источников дохода, отличных от средств, предоставляемых публичным образованием. Такой вывод может быть подтвержден сложившейся судебной практикой, когда государственные органы освобождаются от ответственности по обязательствам в связи с отсутствием или недостаточностью финансирования их деятельности136.

Другой аргумент, который используется для обоснования самостоятельной правосубъектности государственных органов, основан на анализе полномочий, в целях реализации которых возникают правоотношения с участием органов публично-правовых образований. Так, А. Головизин считает, что если орган государственной власти вступает в отношения с третьими лицами по реализации собственных полномочий, возложенных на него соответствующим актом, он выступает от своего имени. В случае же реализации полномочий (постоянных или разовых), которые могут осуществляться им исключительно от имени государства (государственного или муниципального образования), он выступает от имени соответствующего образования137. К сожалению, автор не указывает, что это за полномочия, даже в качестве примера. По ряду дел суды, определяя в качестве субъекта правоотношений публично-правовое образование, указывают на отнесение решения тех или иных вопросов непосредственно к полномочиям публично-правового образования138. Такой подход также далек от совершенства, поскольку публично-правовое образование все полномочия реализует через свои органы, а следовательно, не может быть полномочий публично-правового образования, не распределенных среди его органов, так же как не может быть полномочий органов, которые не являют собой определенную сферу ведения публичного образования.

Главной причиной односторонности рассматриваемых критериев, которые скорее позволяют выделить специфику публично-правовых образований как участников гражданских правоотношений, чем обосновать предоставление самостоятельной правосубъектности их органам, на наш взгляд, является именно нарушение принципов выступления в гражданском обороте коллективных образований. Подобная ситуация будет иметь своим результатом недопустимую в юриспруденции подмену причины и следствия: когда не критерий будет определять правосубъектность, а правосубъектность – применяемый к ней критерий.