Политический порядок в меняющихся обществах - Сэмюэл Хантингтон

Военные лидеры, таким образом, становятся жертвой конфликта между их собственными субъективными предпочтениями и ценностями, с одной стороны, и объективными потребностями возглавляемого ими общества, с другой. В норме существует три категории таких потребностей. Во-первых, необходимы политические институты, которые бы отражали существующее распределение власти и в то же время были бы способны привлекать и инкорпорировать новые общественные силы по мере их появления на политической сцене и тем самым утверждать свою независимость от тех сил, которые их породили. На практике это означает, что институты должны отражать интересы военных групп, пришедших к власти, и в то же время обрести в конечном счете способность выходить за границы этих интересов. Во-вторых, в государствах, где пришли к власти военные, чаще всего получают высокое развитие бюрократические органы на «выходе» политической системы, тогда как органы на ее «входе», призванные выполнять функции выявления и согласования интересов, пребывают в состоянии хаоса и дезорганизации. Бюрократические органы, главным среди которых является армия, принимают на себя как политические, так и административные функции. Именно поэтому нужны политические институты, которые бы восстановили нарушенное равновесие, отобрали политические функции у бюрократических органов и ограничили бы деятельность последних выполнением их собственных специальных задач. Наконец, нужны политические институты, способные поддерживать преемственность и обеспечивать переход власти от одного лидера или группы лидеров к другому или другой без обращения к прямому действию в форме переворотов, мятежей и других акций, связанных с кровопролитием.

В современных развитых обществах эти три функции во многом выполняются политической партийной системой. Однако неприязнь к политике в целом и к партиям в частности делает для военных трудной задачу создания политических институтов, способных выполнять эти функции. И потому они пытаются устраниться от политики, сублимировать политику, действовать в расчете на то, что проблемы политического конфликта и политического согласия будут решены автоматически, если решить другие, менее сложные проблемы. В некоторых случаях военные лидеры были инициаторами создания политических партий. Но чаще им свойственны попытки заполнить институционный вакуум путем создания неполитических или по меньшей мере непартийных организаций, таких, как национальные ассоциации и согласительные комиссии. Всякий раз, однако, неспособность таких организаций выполнять необходимые политические функции понуждала военных, которые их создали, принимать то, что, в сущности, было какой-то формой политической партийной организации.

Привлекательность для военных такой формы, как национальная ассоциация, связана с массовостью членства в ней и с ее предполагаемой полезностью в качестве средства мобилизации и организации населения для достижения целей национального развития, которые, по их представлению, являются общими для всех. Они руководствуются «неполитической моделью национального строительства», в которой не учитываются конфликты интересов и ценностей, присутствующие во всяком обществе, но особенно свойственные обществам, переживающим быстрые социальные изменения, и которая, как следствие, не предусматривает средств для улаживания конфликтов и примирения интересов56. Во время своего пребывания у власти в 1958–1960 гг., к примеру, бирманские военные организовали Национальную ассоциацию солидарности как непартийную организацию для содействия росту политической активности и предотвращения коррупции и апатии. НАС не отражала ни распределение власти в бирманской политической системе, ни уровень участия масс в функционировании этой системы. В результате она не смогла ни стать институционным противовесом бюрократии, ни обеспечить механизм регулирования передачи власти.

Эти неудачи побудили бирманских военных руководителей отказаться от своей враждебности в отношении партийной организации и пойти по несколько иному пути политического национального строительства, когда они вновь захватили власть в 1962 г. Вместо массовой организации они создали то, что именуют кадровой партией, Партию Бирманской социалистической программы (ПБСП), предназначенную выполнять «такие базовые партийные функции, как рекрутирование кадрового ядра, обучение и испытание его посредством возложения обязанностей и т. д.». По словам одного из наблюдателей, эта кадровая партия подчиняла своих индивидуальных членов строгому дисциплинарному уставу, содержавшему положения о фракциях, конфликте интересов, индивидуальном доходе, подарках, секретах и дисциплинарных взысканиях, требованиях к членам партии в отношении приобретения знаний, самокритики и принятия «Бирманского пути к социализму»57. Она строилась на принципах демократического централизма и должна была стать авангардом будущей массовой партии.

Сходный тип эволюции имел место в Египте. Переворот «Свободных офицеров» в июле 1952 г. был типичным реформаторским движением военных. В последующие за переворотом два года его руководители, организованные в Совет революционного командования, систематически принимали меры для устранения конкурирующих источников легитимности и народной поддержки. Король был немедленно отправлен в ссылку, и годом позже монархия была упразднена. Три политические партии, которые могли оспаривать власть офицеров — Вафд, коммунисты и «Братья-мусульмане», — были запрещены законом, их лидеры преследовались и сажались в тюрьмы. Весной 1954 г. победа Насера над Нагибом внутри «Свободных офицеров» стала сигналом к окончательному отказу от парламентских институтов. К концу 1954 г. все основные источники политической легитимности и политические институты, существовавшие до переворота, были уничтожены или дискредитированы. По существу, с доски, на которой писалась политика, все было полностью стерто. Вопрос теперь стоял так: какого рода политические институты могут быть созданы — и могут ли — взамен уничтоженных?

В 1956 г. была введена в действие новая конституция, которая предусматривала избираемое народом национальное собрание Это собрание, созданное в 1957 г., и второе собрание, выбранное в 1964 г., по временам критиковали правительственные программы и добивались внесения в них некоторых изменений58. Основная власть, однако, оставалась в руках военных руководителей и особенно Насера, который регулярно избирался и переизбирался подавляющим большинством. Ясно, что формальная правительственная структура едва ли могла сама по себе обеспечить механизм легитимизации власти и организации участия народа в политической жизни. Имели место три серьезные попытки военных руководителей создать национальную ассоциацию для заполнения институционного вакуума. Первая, Съезд освобождения, была организована в январе 1953 г., еще до сосредоточения власти в руках «Свободных офицеров». «Съезд освобождения, — говорил Насер, — не есть политическая партия. Это средство организации народной силы для перестройки общества на новой здоровой основе»59. Съезд выполнял, однако, некоторые из функций политической партии. Он служил для военных средством мобилизации и организации народной поддержки в борьбе с другими политическими группами, особенно «Братьями-мусульманами», и для проникновения в другие массовые организации, такие, как профсоюзы и студенческие группы, и контроля над ними. Эти функции он выполнял достаточно успешно. Однако сосредоточение власти в руках Совета революционного командования в 1954 г. устранила основания для существования Съезда освобождения и в то же время увеличила число его членов до необъятных размеров. Это число достигло в конечном счете нескольких миллионов человек, и в результате сильно снизилась эффективность Съезда.

Новая конституция 1956 г. провозгласила, что «Народ Египта сформирует Национальный союз, дабы достичь целей революции и всеми возможными средствами заложить прочные основания нации в политической, социальной и экономической областях». Союз был организован весной 1957 г. и заменил Съезд освобождения в качестве средства, с помощью которого режим пытался добиться массовой поддержки. Власти стремились обеспечить максимально широкое членство: Национальный союз, говорил Насер, «это нация в целом»60. И он тоже вскоре набрал несколько миллионов членов и стал слишком большим и аморфным, чтобы быть эффективным. В 1962 г., после разрыва с Сирией, была предпринята еще одна попытка создать организацию, Арабский социалистический союз, для мобилизации и организации населения.

Важно отметить, что АСС был первоначально задуман таким образом, чтобы избежать некоторых слабостей Съезда освобождения и Национального союза. Как и бирманские военные, египетские руководители сместили акцент, по крайней мере в теории, с массовой организации в сторону элитной или кадровой организации, с активным и неактивным членством и первоначально с ограничением членства десятью процентами населения61. Со временем, однако, АСС тоже разросся, и через два года число его членов оценивалось в 5 млн. человек. В 1964 г. сообщалось, что Насер пытался дополнить АСС еще одной группой, в которой должно было быть только 4000 членов и которая функционировала бы как «правительственная партия» внутри АСС. Новая организация была задумана Насером, чтобы «обеспечить мирную передачу власти и преемственность его политики, на случай если что-нибудь с ним случится»62.