Политический порядок в меняющихся обществах - Сэмюэл Хантингтон

Выборы в союзные советы проводились в декабре 1959 г. и в январе 1960 г. при участии 50% избирателей. Почти 80 000 «первичных демократов» составили корпус политических активистов и ядро политической системы. Большинство из них были новичками в политике, и в соответствии с характером политической структуры они оказались достаточно равномерно распределены в населении. Большинство «первичных демократов» составили грамотные и достаточно обеспеченные люди. При этом более 50 000 из них были заняты в сельском хозяйстве70. До 1959 г. пакистанская политика была почти исключительно ориентирована на город. «Общественное мнение в Пакистане определяют городской средний класс, землевладельцы и некоторые религиозные лидеры. Это слишком узкое и неустойчивое основание, для того чтобы строить на нем прочное и эффективное государство… Политическая активность по большей части была замкнута в пределах небольшой группы активных политиков, живущих в городах. Простой человек, особенно в сельских районах, мало что знал о маневрах, происходивших в столицах провинций и страны в целом, или был к ним безразличен. Рядовые люди не привыкли видеть себя как избирателей»71. Однако «первичные демократические организации» принесли политику в сельские области и породили класс сельских политических активистов, которым предстояло сыграть свою роль в местной и общенациональной политике. Впервые политическая активность вышла за пределы городов и распространилась по сельской местности. Политическая активность тем самым расширилась, правительство получило новый источник поддержки, и был сделан значительный шаг в направлении создания того институционного звена между правительством и сельским населением, которое является необходимым условием политической стабильности в стране, переживающей модернизацию.

Корпус «первичных демократов» стал в какой-то мере конкурентом двух других общественных групп, активных в пакистанской политике. С одной стороны, будучи территориально связан с селом, он был оторван от городских интеллектуалов среднего класса и имел противоположные им интересы. «Вся интеллигенция, — предупреждал „первичных демократов“ один из пакистанских министров, — против вас»72. С другой стороны, структура «первичных демократических организаций» не могла не породить конфликт бюрократических и народных интересов. Их назначение, по словам Айюб Хана, состояло в том, чтобы обеспечить условия, когда «каждая деревня и каждый житель деревни… станет равноправным с администрацией партнером в решении государственных задач»73. Вместо создания полностью автономной политической структуры, отдельной от административной, была предпринята попытка образовать некую смешанную структуру, сочетающую в себе бюрократические и народные элементы, так чтобы народные элементы преобладали на нижних уровнях, а официальные, бюрократические — наверху. Это, естественно, привело к трениям между гражданскими служащими и выборными руководителями. Однако борьба между этими двумя элементами велась внутри единой институционной структуры и, таким образом, способствовала упрочению этой структуры и идентификации с ней как чиновников, так и выборных деятелей. Как выражение народного недовольства бюрократией, так и проведение бюрократами правительственной политики осуществлялись через структуру «первичных демократических организаций».

Политически «первичные демократические организации»: (а) вовлекали в политическую систему новый класс местных политических лидеров по всей стране; (б) обеспечивали институционную связь между правительством и сельским населением, от чьей поддержки зависела стабильность; (в) создавали народный противовес доминированию бюрократического чиновничества; (г) выступали в роли структуры, через которую могло бы происходить последующее расширение границ политической активности. «Первичные демократические организации», следовательно, служили средством создания условий для распространения власти в политической системе.

Другое важное институционное новшество, спланированное и осуществленное Айюб Ханом, первоначально предназначалось для концентрации власти в руках правительства. Это было достигнуто с помощью новой конституции, которая была составлена под руководством Айюб Хана и вступила в силу в июне 1962 г., положив конец системе военного положения, служившей до этого правовым основанием концентрации власти в руках Айюб Хана. Конституция заменила существовавшую до 1958 г. систему слабого парламента при сильной бюрократии на систему сильной президентской власти. Хотя местами эта конституция казалась составленной по образцу американской, в действительности она предоставляла исполнительной власти много больше полномочий, чем в США, и даже значительно больше, чем в Пятой республике Франции. Главные институционные ограничения на президентскую власть исходили от судебной, а не от законодательной системы, и в этом отношении пакистанская система больше напоминала модель Rechtsstaat (правового государства), чем либеральную демократию. Концентрация власти в руках президента, однако, означала появление института, который служил более эффективной сдерживающей силой в отношении того, что составляло реальный центр власти, в отношении бюрократии. Президент должен был избираться на пятилетний срок (при возможности однократного повторного избрания) коллегией выборщиков из 80 000 «первичных демократов», которые, в свою очередь, разумеется, избирались народом.

«Первичные демократические организации» и президентская конституция в совокупности обеспечили Пакистан системой политических институтов. Для Айюб Хана этого было достаточно. В частности, он, как и Насер, был непримирим в отношении политических партий, и в период военного положения с октября 1958 по июнь 1962 г. партии были запрещены. Многие лидеры настаивали на том, чтобы их существование было предусмотрено в новой конституции. Айюб Хан, однако, последовательно отвергал эти требования, и конституция запретила партии до тех пор, пока противоположное решение не будет принято Национальным собранием. По мере того как приближалось время вступления конституции в силу и оппозиционные движения нападали на нее, окружение Айюб Хана предпринимало новые попытки убедить его принять партии как необходимый для современного общества институт. «Политические партии, деятельность которых регулируется законом, — утверждали они, — станут организационным механизмом в руках правительства для мобилизации масс. Они, кроме того, могут способствовать этому процессу через отчетливое разграничивание тех групп, которые выступают против отдельных направлений политики правительства, и тех, которые отвергают конституционный порядок в целом. Наконец, политические партии могут расколоть и руководство оппозиции»74. Эти аргументы в конце концов убедили Айюб Хана, и он неохотно согласился на легализацию политических партий. Было образовано несколько партий, включая партию сторонников правительства. Поскольку Айюб Хан хотел сохранить за собой положение лидера нации, стоящего выше партийных разногласий, партия его сторонников была «скорее партией за спиной власти, чем партией, находящейся у власти»75. Однако в течение следующего года необходимость обеспечить себе поддержку на грядущих президентских выборах постепенно вынуждала Айюб Хана отходить от своей отстраненной позиции и идентифицировать себя с партией, которая идентифицировала себя с ним. В мае 1963 г. он формально вступил в эту партию и через короткое время был избран ее лидером. «Мне не удалось сыграть эту игру по моим правилам, — объяснял он, — и потому мне приходится играть по чужим правилам. А правила требуют, чтобы я был с кем-то; иначе кто же будет со мной? Итак, все просто. Это признание поражения с моей стороны»76. Участие в политике вынудило его против воли принять партийную форму политики.

Президентские выборы осенью 1964 г. ускорили наведение мостов между партиями, которые формировались сверху вниз, и «первичными демократическими организациями», формировавшимися снизу вверх. На первом этапе выборов народ избрал 80 000 «первичных демократов», руководствуясь отчасти местными проблемами и личной приязнью, отчасти их идентификацией с одним из двух основных кандидатов в президенты. На втором этапе кандидаты и их партии должны были заручиться поддержкой «первичных демократов». Выборная кампания, таким образом, побудила общенациональных политических лидеров к тому, чтобы они вступали в контакт с местными лидерами, избранными в «первичные демократы», искали их поддержки и образовывали с ними коалиции. Нежеланная политическая партия становилась незаменимым институционно связующим звеном между централизованной властью, которую предусматривала конституция, и распределенной властью в лице «первичных демократических организаций».