Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: теория и практика. Монография - Александр Мелехин

Критически осмысливая содержание ст. 25.11 КоАП РФ, нельзя не отметить, что разработчикам кодекса не удалось четко разграничить полномочия прокурора по участию в рассмотрении дел об административных правонарушениях и его надзорные полномочия, поскольку в рассматриваемой статье называются право на возбуждение производства по делу об административном правонарушении16, которое нами отнесено к правовому средству в рамках реализации такой функции, как административное преследование17, а также на принесение протеста на постановление по делу об административном правонарушении, который традиционно воспринимается как акт прокурорского реагирования, вытекающий из надзорной деятельности18. К сожалению, авторы изученных нами комментариев фактически не обращают внимания на отмеченные нюансы.

Так, Н. Г. Салищева отмечает, что участие прокурора в производстве по делу связано с его полномочиями возбуждать дело19. Как представляется, данное суждение не обладает достаточной мотивированностью. Во-первых, как будет показано ниже на конкретных цифрах, прямой зависимости участия прокурора в рассмотрении дела об административном правонарушении, а именно эту процедуру в буквальном смысле и можно называть производством, от вынесения им постановления о возбуждении дела не имеется. Во-вторых, возбуждая дело и направляя его материалы по подведомственности, прокурор выступает лишь в качестве инициатора производства, каковым по аналогии является и должностное лицо органа административной юрисдикции, составляющее протокол об административном правонарушении, которое, к слову, законодатель не наделил статусом участника производства. Э. Г. Липатов по этому вопросу прямо отмечает, что органы и должностные лица, составившие протокол об административных правонарушениях, не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях20.

В контексте непосредственно участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях необходимо подчеркнуть еще одну особенность, связанную с участием прокурора в рассмотрении указанных дел арбитражными судами. С учетом определенной ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ подведомственности дела об административных правонарушениях, предусмотренных ограниченным кругом статей кодекса, рассматриваются в порядке, установленном § 1 гл. 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК). Поскольку особенностям участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в арбитражном суде посвящен § 10 гл. III настоящей монографии, полагаем возможным ограничиться приведенной оговоркой.

Возвращаясь к характеристике полномочий прокурора по участию в рассмотрении дел об административных правонарушениях, отметим, что законодатель не ограничивает его в возможности посещения соответствующих процедур, кем бы они ни проводились. Безусловно, нереально обеспечить участие прокурора в абсолютном большинстве случаев рассмотрения дел об административных правонарушениях в силу ограниченности кадровых ресурсов в органах прокуратуры, да этого, собственно, и не требуют ни законодатель, ни Генеральный прокурор Российской Федерации. Определенный целевой ориентир в этом вопросе задан в ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ, согласно которой прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора. Однако на ведомственном уровне вопрос нашел отражение лишь в подп. 10.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»21, предписывающем прокурорам принимать участие в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также периодически анализировать практику рассмотрения этими комиссиями дел, связанных с привлечением к административной ответственности несовершеннолетних, их родителей и иных законных представителей22. Вместе с тем данное требование несколько расходится с соответствующим пунктом в ведомственной статистической отчетности, предписывающим фиксировать исключительно случаи участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, что корреспондирует ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ.

Статистический учет участия прокуроров в рассмотрении дел об административных правонарушениях ведется с 2003 г. в разделе «Результаты работы в сфере административного преследования» (первоначально в рамках формы П «Отчет о работе прокурора», а с 2011 г. – в форме ОН «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»). Статистика свидетельствует о том, что в 2013 г. прокуроры приняли участие в рассмотрении 596 924 дел, из которых 64 959 дел пришлось на суды, в том числе в 62 020 случаях инициатором административного преследования являлся прокурор. В отношении несовершеннолетних с участием прокурора рассмотрено 152 026 дел. При этом всего за исследуемый период прокурорами было вынесено 302 538 постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении. Приведенные цифры позволяют сделать вывод о том, что прокуроры участвуют в значительно большем числе процедур по рассмотрению дел об административных правонарушениях, чем выносят постановлений о возбуждении таковых.

С точки зрения сравнительных параллелей определенный интерес представляют соответствующие цифры из отчета за 2003 г., с которого, как отмечено выше, начался официальный учет рассматриваемой деятельности прокуроров. Всего с участием прокурора было рассмотрено 94 415 дел, в том числе в 20 579 случаях инициатором являлся прокурор. При этом на суды пришлось 11 199 дел, из которых 7 859 инициированы прокурором. Соответственно, прокуроры 48 434 раз участвовали в рассмотрении дел об административных правонарушениях комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав. Представляется, что первоначальный вариант учетных позиций статистической отчетности в рассматриваемой части выглядел более наглядным, однако в нем отсутствовали данные об общем количестве вынесенных прокурором постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях.

Сравнение приведенных выше показателей показывает, что за 11 лет общая интенсивность участия прокуроров в рассмотрении дел об административных правонарушениях выросла в 6,3 раза, в том числе в судах – в 5,8 раза, в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав – в 3,2 раза. При этом коэффициент соотношения между числом вынесенных постановлений о назначении административного наказания и количеством дел, в рассмотрении которых принимал участие прокурор, вырос с 0,78 в 2003 г. до 0,86 в 2013 г., что позволяет сделать вывод о повышении эффективности указанной деятельности прокурора, высказываемая в заседаниях позиция которого нашла реализацию в принятых итоговых решениях по делам.

В целях исключения случаев нарушения ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ органами административной юрисдикции и судами прокурору необходимо в резолютивной части постановления о возбуждении дела об административном правонарушении оговаривать необходимость уведомления его о месте и времени рассмотрения дела, а в случае игнорирования установленного законодателем правила вносить представление об устранении нарушения закона руководителям органов административной юрисдикции либо направлять письма в адрес председателей судов или мировых судей, в которых ставить вопрос о недопустимости нарушения требований об обязательном уведомлении.

По нашему мнению, с учетом отсутствия в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ четких пояснений определенный интерес представляет вопрос о том, а собственно, кто из прокуроров вправе принимать участие в рассмотрении дел об административных правонарушениях. Поскольку на сей счет законодатель не высказал своей позиции, таковыми могут выступать все работники прокуратуры, охватываемые понятием «прокурор» в ст. 54 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», причем без представления каких-либо документов, подтверждающих их полномочия, кроме служебного удостоверения. При этом в случае с мировыми судьями и судьями районных (приравненных к ним) судов участвуют в рассмотрении дел, как правило, работники тех прокуратур районного звена, чьи руководители были инициаторами административного преследования. Вместе с тем необходимо принимать во внимание, что современная структура большинства территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а равно отнесение к кругу органов административной юрисдикции региональных органов исполнительной власти предполагает необходимость задействования в процессе работников прокуратур областного звена, что предполагает обращение нижестоящего прокурора к вышестоящему с соответствующим рапортом с прилагаемыми к нему материалами. Также не исключены случаи направления прокурором специализированной прокуратуры ввиду отдаленности от места рассмотрения дела территориальному прокурору поручения о необходимости обеспечения присутствия на заседании, а также материалов.