Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: теория и практика. Монография - Александр Мелехин

Такая модель регламентации данных полномочий была воспринята впоследствии и российским законодательством: в соответствии со ст. 25 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор исходя из характера нарушения закона должностным лицом выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

КоАП РФ существенно обновил и систематизировал весь нормативный материал, составляющий институт административной ответственности (включая положения о возбуждении прокурором дел об административных правонарушениях). В частности, если советским административным законодательством поводы и момент возбуждения дела об административном правонарушении практически не регламентировались (в ст. 230 КоАП РСФСР лишь упоминалось о праве прокурора на возбуждение производства об административном правонарушении при осуществляя надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях), то КоАП РФ они достаточно детально урегулированы (гл. 28 КоАП РФ).

Прокурор, в соответствии со ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 28.4, 25.11 КоАП РФ, вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, предусмотренном федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации. Такое положение характеризует роль прокуратуры в качестве надзорного органа, призванного компенсировать недостатки работы административно-юрисдикционного аппарата государства, нередко проявляющего известную пассивность в пресечении административных правонарушений. Полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях часто используются уполномоченными органами не в полной мере. Поэтому вмешательство прокурора здесь носит выраженный компенсаторный характер и способствует воплощению принципа неотвратимости ответственности.

Возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в настоящее время причислены к функциям прокуратуры (п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), что представляется не вполне верным. Очевиден, на наш взгляд, тот факт, что указанные полномочия представляют собой лишь часть предоставленной прокурору компетенции в сфере административного преследования, осуществляемого им наряду с иными уполномоченными на это ст. 28.3 КоАП РФ должностными лицами (А. С. Дугенец, например, именует таких субъектов «преследующими лицами»8). Правильным в этой связи является высказанное А. Ю. Винокуровым мнение о необходимости изменения данной нормы путем закрепления в числе функций прокуратуры осуществления административного преследования в соответствии с полномочиями, предусмотренными КоАП РФ9: понятие административного преследования, не закрепленное КоАП РФ, широко используется в научной литературе. Как представляется, административное преследование можно понимать как процессуальную деятельность, осуществляемую уполномоченными в соответствии с законодательством об административных правонарушениях органами и должностными лицами в целях изобличения виновного в совершении административного правонарушения.

В настоящее время прокурор также наделен исключительными полномочиями по возбуждению определенных категорий дел. Подавляющее большинство дел, перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, вправе возбуждать только прокурор. Вместе с тем некоторые из категорий дел, перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, на данный момент вышли из сферы «исключительного ведения» прокурора. Так, помимо прокурора, протоколы по ст. 5.21 КоАП РФ «Несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума» (указание на которую имеется в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ), согласно п. 3 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ, теперь вправе составлять инспектора Счетной палаты РФ, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов РФ; по ст. 20.29 «Производство и распространение экстремистских материалов» – должностные лица органов внутренних дел (полиции) (согласно п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). И в этих случаях апробированный в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ способ правовой регламентации компетенции прокурора как «исключительной» очевидно утрачивает смысл: прокурор, в принципе, по общему правилу наделен полномочиями по возбуждению любого дела об административном правонарушении, дальнейшей необходимости специально упоминать здесь соответствующие («неисключительные») категории дел, как видно, нет.

Тем не менее перечень дел в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ неуклонно расширяется (с 2003 г. дополнения в него вносились 23 раза), что является однозначным выражением воли законодателя на распространение «исключительной» компетенции прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях. И в этом случае (не считая категорий дел, упомянутых в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, но возбуждаемых как прокурором, так и иными органами) статус прокурора, на наш взгляд, фактически приравнен к положению должностного лица контролирующего органа, уполномоченного на осуществление административного преследования (в части выявления деликтов), чья компетенция носит выраженный функциональный характер10 и определена применительно к конкретной сфере управления и подчиненным объектам, что является иллюстрацией, требующей внимания и глубокого исследования тенденции «размывания» границ между прокурорским надзором и государственным контролем (надзором).

Необходима законодательная конкретизация принципов и критериев определения круга дел об административных правонарушениях, возбуждаемых исключительно прокурором, упорядочение в этой связи круга административно-юрисдикционных органов11.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено прокурором только при наличии хотя бы одного из поводов и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Согласно ч. 5 ст. 28.1 КоАП, в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП, должностное лицо, их рассмотревшее, выносит мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Отказ в возбуждении дела – итоговое (основное) решение на стадии возбуждения дела, с которым связано завершение производства по делу об административном правонарушении. В связи с этим представляется не совсем удачной установленная законодателем форма акта, принимаемого в результате отказа в возбуждении дела, – определение, учитывая, что в виде определения в рамках производства по делу об административном правонарушении принимаются текущие процессуальные решения, не затрагивающие существа дела (например, ст. 24.4, 29.12 КоАП РФ). Более приемлемым в этом контексте (и с учетом терминологии прокурорского надзора) было бы, на наш взгляд, наименование «постановление».

Поскольку необходимость установления четкой процессуальной формы отказа в возбуждении дела обусловлена прежде всего потребностью эффективной защиты прав и интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административного правонарушения, вынесение такого определения в предусмотренных законом случаях обязательно для должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а также прокуроров.

На наш взгляд, обязанность по вынесению рассматриваемых определений возложена на прокурора в части отказа в возбуждении тех категорий дел об административных правонарушениях, компетенция прокурора по возбуждению которых является «исключительной», с учетом наличия материалов, сообщений, заявлений, предусмотренных п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП. Вместе с тем действующая в настоящее время редакция ч. 1, 2, 3 ст. 28.1 КоАП (связывающих поводы к возбуждению дела об административном правонарушении и процессуальные действия на этой стадии лишь с полномочиями должностных лиц, составляющих протоколы) явно требует законодательного уточнения, принимая во внимание компетенцию прокуроров.

Исполнение требований ч. 5 ст. 28.1 КоАП требует соответствующей организации надзорной деятельности в свете необходимости соблюдения положений гл. 30 КоАП. Исходя из положений ст. 30.1 КоАП определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении может быть обжаловано лицами, указанными в ст. 25.1–25.5 КоАП, вышестоящему прокурору либо в районный суд. Рассмотрение таких жалоб необходимо осуществлять в порядке и сроки, предусмотренные ст. 30.4–30.8 КоАП12. Учитывая сказанное, корректировки, на наш взгляд, требует Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации13, которая в настоящее время специфику рассмотрения таких жалоб не отражает.