Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: теория и практика. Монография - Александр Мелехин

Кроме того, необходимо принимать во внимание, что КоАП содержит разд. V «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях», где регламентируется в том числе порядок исполнения отдельных видов административных наказаний. При этом вопросы исполнения в основном затрагивают деятельность поднадзорных прокурорам согласно ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органов и лиц, но находятся за рамками собственно производства, т. е. не охватываются определенным в ст. 24.6 КоАП РФ предметом надзора.

Единственным исключением, закрепляющим надзорный статус прокурора в сфере исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, является Федеральный закон от 26 апреля 2013 г. № 67-ФЗ «О порядке отбывания административного ареста»32, согласно ст. 23 которого надзор за исполнением законов в местах отбывания административного ареста осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Вместе с тем и этот законодательный акт обладает серьезным недостатком, поскольку не наделяет прокурора важным полномочием, ориентированным на защиту прав человека, – правом освобождать своим постановлением лицо, отбывающее административный арест вопреки требованиям закона, например по истечении назначенного судьей срока действия рассматриваемого вида административного наказания33.

Принимая во внимание соображения недопустимости представленного в КоАП РФ дробления прокурорского надзора на стадии производства и исполнения решений, полагаем целесообразным предложить следующую редакцию текста ст. 24.6 КоАП РФ:

«1. Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда, и исполнением постановлений по делам об административных правонарушениях.

2. При осуществлении надзора прокуроры реализуют полномочия, перечисленные в ст. 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”, а также опротестовывают постановления по делам об административных правонарушениях в порядке, предусмотренном нормами гл. 30 настоящего Кодекса.

Право прокурора приносить протест распространяется и на постановления, выносимые в судебном порядке, независимо от участия прокурора в деле».

К слову, в § 5.6 «Надзор за исполнением законодательства об административных правонарушениях» «Настольной книги прокурора»34 прокуроры ориентированы на выяснение в ходе проверок в том числе и вопросов, связанных с исполнением постановлений по делам об административных правонарушениях.

Немаловажным в определении стоящих перед органами прокуратуры задач по надзору за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях является официальная позиция, высказанная в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации. Вопрос о подготовке отраслевого приказа поднимается давно как прокурорами-практиками, так и отдельными учеными, и есть надежда, что в обозримой перспективе он будет принят, поскольку весной 2014 г. проект такого акта направлялся для дачи заключения в Академию Генеральной прокуратуры РФ35.

В то же время следует подчеркнуть, что в отсутствие такового прокуроры регионального звена отнюдь не ограничены в полномочии по изданию на своем уровне соответствующих приказов и указаний. Как положительный пример можно привести деятельность прокуратуры города Москвы. Ее руководителем были изданы приказы от 10 июня 2008 г. № 21 «О рассмотрении обращений, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях» и от 7 июня 2012 г. № 82 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением федерального законодательства при доставлении и задержании граждан за совершение административных правонарушений»36.

Анализ действующих приказов Генерального прокурора РФ показывает, что прокуроры в вопросах обеспечения законности в административно-юрисдикционной сфере ориентируются на проверки законности административного задержания граждан на основании решений несудебных органов. Так, подп. 7.4 приказа от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»37 предписывает прокурорам решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности, а также активнее использовать предоставленное ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» право освобождать своим постановлением лиц, необоснованно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.

В свою очередь, подпунктом 10.2 приказа от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» прокуроры ориентированы на острое реагирование в случаях использования административного задержания в целях раскрытия преступления путем оказания давления на подростка для признания им вины38.

Во исполнение п. 12 приказа от 6 сентября 2007 г. № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»39, подп. 1.5 приказа от 2 июня 2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия»40 и подп. 1.4 приказа от 27 ноября 2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве»41 прокуроры обязаны пресекать задержание подозреваемых в совершении преступлений на основании протоколов об административных правонарушениях. Последний из названных приказов предписывает при этом систематически проверять обоснованность содержания лиц в камерах административно задержанных.

Несмотря на отмеченное выше, приходится констатировать, что предусмотренное ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочие – право освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов – реализуется в последние годы все реже и реже. За 10 лет (2004–2013 гг.) количество освобожденных по требованию прокурора лиц неуклонно снижалось. Если в пиковом за всю историю учета показателя 2004 г. эта цифра составляла 79942, что, на наш взгляд, явно не отражало истинной картины допускаемых административно-юрисдикционными органами нарушений закона в рассматриваемой сфере, то в 2013 г. – всего 8043, т. е. налицо десятикратное снижение и без того более чем скромного показателя. Еще хуже ситуация выглядит с учетом того, что статистическая отчетность в 2013 г. представлена 3 034 прокуратурами (включая аппараты прокуратур субъектов РФ)44. Здесь уместно закрепление на федеральном уровне более четких требований к прокурорам. В качестве примера, хотя, как показывают цифры, не гарантирующего должного усердия прокуроров, можно использовать формулировки из упомянутого выше приказа прокурора города Москвы от 7 июня 2012 г. № 82 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением федерального законодательства при доставлении и задержании граждан за совершение административных правонарушений», предписывающего в п. 4.1 нижестоящим прокурорам систематически, преимущественно в вечернее и ночное время, а также в выходные и праздничные дни, проверять обоснованность доставления, задержания и содержания лиц в камерах административно-задержанных и иных помещениях органов внутренних дел.

Еще одним законодательным актом, предусматривающим применение прокурором полномочий при осуществлении административного задержания, является Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»45. Пункт 4 ч. 2 ст. 30 данного закона предписывает должностным лицам пограничных органов осуществлять административное задержание лиц, совершивших нарушения режима государственной границы, пограничного режима или режима в пунктах пропуска через государственную границу, на срок до 3 ч для составления протокола, а в необходимых случаях для установления личности и выяснения обстоятельств правонарушения – до 3 сут. с сообщением об этом письменно прокурору в течение 24 ч с момента задержания или на срок до 10 сут. – с санкции прокурора, если правонарушители не имеют документов, удостоверяющих их личность46. Пункт 5 указанной статьи предусматривает, что соответствующие лица наделены правом задерживать с санкции прокурора иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших незаконное пересечение государственной границы, в отношении которых на основаниях, предусмотренных ч. 4 ст. 14 указанного закона, приняты решения о передаче их властям сопредельных государств или выдворении из пределов РФ либо приняты постановления об административном выдворении из пределов РФ на время, необходимое для исполнения решения, постановления.