Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: теория и практика. Монография - Александр Мелехин

Еще одним законодательным актом, предусматривающим применение прокурором полномочий при осуществлении административного задержания, является Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»45. Пункт 4 ч. 2 ст. 30 данного закона предписывает должностным лицам пограничных органов осуществлять административное задержание лиц, совершивших нарушения режима государственной границы, пограничного режима или режима в пунктах пропуска через государственную границу, на срок до 3 ч для составления протокола, а в необходимых случаях для установления личности и выяснения обстоятельств правонарушения – до 3 сут. с сообщением об этом письменно прокурору в течение 24 ч с момента задержания или на срок до 10 сут. – с санкции прокурора, если правонарушители не имеют документов, удостоверяющих их личность46. Пункт 5 указанной статьи предусматривает, что соответствующие лица наделены правом задерживать с санкции прокурора иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших незаконное пересечение государственной границы, в отношении которых на основаниях, предусмотренных ч. 4 ст. 14 указанного закона, приняты решения о передаче их властям сопредельных государств или выдворении из пределов РФ либо приняты постановления об административном выдворении из пределов РФ на время, необходимое для исполнения решения, постановления.

Полагаем, что перечисленные полномочия прокурора, равно как и его право освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов, должны быть включены в КоАП РФ. Эти полномочия являются неотъемлемой частью законодательства об административных правонарушениях, которое в силу ст. 1.1 КоАП РФ на федеральном уровне представляет непосредственно сам кодекс. О других законодательных актах федерального уровня в этой норме права не упоминается.

В пособии «Образцы документов прокурорской практики» отмечено, что если прокурором выявлен факт нарушения требований закона не во время, а после применения к задержанному лицу рассматриваемой процедуры (например, при проверке жалобы гражданина), должно использоваться представление об устранении нарушений закона47. О его применении в качестве акта прокурорского реагирования в рассматриваемой сфере правоотношений говорится и в «Настольной книге прокурора», где подчеркивается, что «представления об устранении нарушений законов при производстве по делам об административных правонарушениях могут носить индивидуальный или обобщенный характер. В первом случае основанием для внесения представления является подтвержденный в ходе проверки… факт единичного нарушения требований закона со стороны должностного лица органа административной юрисдикции. Во втором случае основанием для прокурорского реагирования являются, как правило, выявленные в ходе плановой или внеплановой (в связи с поступившей информацией, по заданию вышестоящего прокурора, по собственной инициативе) проверки нарушения законов, имеющие распространенный характер»48. Порядок применения данного акта прокурорского реагирования и условия его рассмотрения закреплены в ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

В контексте характеристики представления об устранении нарушений законов определенный интерес представляет динамика применения его прокурорами. Так, в 2004 г. было внесено 15 419 представлений, по результатам рассмотрения которых привлечено к дисциплинарной ответственности 6 950 должностных лиц49. В свою очередь, спустя 9 лет – в 2013 г. – прокуроры внесли 13 809 представлений, однако привлеченных к дисциплинарной ответственности оказалось 13 77950. То есть при снижении числа актов прокурорского реагирования на 11,4 % серьезно увеличился коэффициент привлекаемости виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности – с 0,45 почти до 1, что следует признать феноменальным показателем, демонстрирующим в рассматриваемой сфере наметившуюся в последние годы общую тенденцию значительного повышения коэффициента и, как следствие, оценки эффективности проделанной прокурорами работы.

Особое место среди актов прокурорского реагирования в рассматриваемой сфере занимает протест прокурора. Во-первых, необходимо учитывать то обстоятельство, что поднадзорные прокурору органы и должностные лица уполномочены принимать (издавать) прямо предусмотренные отдельными положениями КоАП нормативные правовые и иные акты. Например, в силу ст. 1.3 КоАП РФ законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут приниматься законы, устанавливающие административную ответственность за отдельные виды правонарушений. В свою очередь, ч. 4 ст. 28.3 КоАП возлагает на уполномоченные федеральные органы исполнительной власти обязанность устанавливать перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях. Наличие в соответствующих правовых актах несоответствий требованиям федерального закона является безусловным основанием для опротестования их полностью или в части согласно ст. 23 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». Альтернативной формой оспаривания незаконных правовых актов является заявление в суд о признании таких документов недействующими или недействительными. В то же время прокурор обязан путем внесения представления об устранении нарушения закона реагировать на бездействие правоприменительных органов и должностных лиц в случае неоправданного бездействия, когда закон требует от них принятия (издания) необходимых правовых актов.

Вместе с тем КоАП содержит особые основания для принесения протеста прокурором, связанные с необходимостью оспаривания им незаконных постановлений по делу об административном правонарушении и иных процессуальных актов. Так, согласно ч. 1 ст. 30.10 КоАП РФ, не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующее решение вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в порядке и в сроки, установленные ст. 30.1., 30.2, ч. 1 и 3 ст. 30.3 КоАП. При этом протест рассматривается в порядке и сроки, установленные ст. 30.4–30.8 КоАП РФ.

Пунктом 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»51 (далее – постановление № 5) определено, что в случае пропуска установленного ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении он может быть восстановлен по ходатайству прокурора, принесшего протест. При этом определение об отклонении ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении может быть обжаловано, поскольку оно исключает возможность дальнейшего движения дела об административном правонарушении, что нарушает права лица, привлеченного к административной ответственности, на защиту.

Ходатайство о восстановлении срока обжалования постановления мирового судьи по делу об административном правонарушении рассматривается судом районного суда, к полномочиям которого относится рассмотрение дела по жалобе на постановление мирового судьи, а ходатайство о восстановлении срока обжалования решения судьи районного или гарнизонного военного суда, вынесенного по жалобе на постановление органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях, в соответствии с ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ, рассматриваются судьей вышестоящего суда областного звена.

Не соглашаясь с Пленумом Верховного Суда РФ, В. А. Лыков отмечает: «Думается, такая позиция Верховного Суда РФ может повлечь нарушение принципа правовой определенности и стабильности решения по делу об административном правонарушении. Например, лицо не изъявило желания обжаловать решение о привлечении его к административной ответственности, а прокурор спустя некоторое время (уже после вступления постановления в законную силу) при проверке постановлений по делам об административных правонарушениях усмотрел нарушение законодательства РФ и принес протест на указанное решение, одновременно обратившись с ходатайством о восстановлении пропущенного срока. Таким образом, при удовлетворении ходатайства прокурора момент вступления постановления в законную силу будет необоснованно перенесен на неопределенный срок, хотя привлеченное к административной ответственности лицо этого и не желает»52. По нашему мнению, во избежание излишних дискуссий необходимо четко обозначить возможность заявления прокурором ходатайства о восстановлении срока принесения протеста на не вступившие в законную силу постановления и иные решения по делу об административном правонарушении непосредственно в гл. 30 КоАП РФ.