Техническое регулирование экономики и предпринимательской деятельности. Монография - Влада Лукьянова

Однако в реальности Закон о техническом регулировании оказался неработающим, а цели реформы технического регулирования не достигнуты49. Причин здесь много, которые условно можно подразделить на недостатки самого Закона и проблемы организационно-системного характера. Коротко рассмотрим их. Прежде всего надо обозначить внутренние недостатки Закона.

1. Действие Закона о техническом регулировании не распространяется на государственные образовательные стандарты, положения (стандарты) о бухгалтерском учете и правила (стандарты) аудиторской деятельности, стандарты эмиссии ценных бумаг и проспектов эмиссии ценных бумаг. Интересно другое: оставив за пределами действия Закона о техническом регулировании в сферах связи, охраны труда, образования, бухгалтерского учета, аудита, эмиссии ценных бумаг, медицины и экологии, законодатель сохранил обязательность действующих в этих сферах технических норм и систему регулирования50. Одним словом, сфера действия Закона – особый предмет изучения.

Далее, в настоящее время имеет место несогласованность норм Закона о техническом регулировании с положениями других федеральных законов и подзаконных актов, регулирующих сходные отношения. Закон о техническом регулировании не стал центральным законодательным актом в этой сфере.

Как уже отмечалось выше, в Законе о техническом регулировании отсутствует определение понятия «объекты технического регулирования», что вызывает на практике значительные трудности в применении, поскольку недостаточно четко сформулирован круг объектов технического регулирования.

2. Системообразующей проблемой российского законодательства о техническом регулировании является следующее: а) реализация большой части норм Закона о техническом регулировании напрямую связана с принятием подзаконных нормативных актов и главным образом актов Правительства РФ. Однако приходится констатировать, что значительная часть этих актов отсутствует; б) крайне плохо обстоит дело с принятием технических регламентов. Для справки: в определении Верховного Суда РФ от 14 января 2009 г. (дело № 5-Г 08–105) читаем: «На момент рассмотрения настоящего дела ни один технический регламент не принят». И это за семь лет реформы технического регулирования, тогда как по подсчетам специалистов их должно быть более шестьсот51; в) в обновленной редакции Закона о техническом регулировании (п. 1 ст. 9) технический регламент, разработанный в порядке, установленном настоящей статьей, принимается федеральным законом или постановлением Правительства Российской Федерации в порядке, установленном соответственно для принятия федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации, в соответствии с положениями настоящего Федерального закона. В то же время новелла Закона не привела к росту технических регламентов.

3. На формирование технического законодательства России опосредованное воздействие оказывает судебная практика. Необходим глубокий ее анализ с участием специалистов в сфере технического регулирования. Для примера: в деле № 5-Г 08–105 Верховный Суд РФ аргументирует свою позицию о применении обязательных требований ГОСТ Р 52044–2003 «Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений» до вступления в силу соответствующих технических регламентов. Другой пример: в решении Верховного Суда РФ от 12 января 2015 г. (дело № АКПИ14–1259) проводится разграничение между понятиями «нормативно-технический документ» и «нормативный правовой акт». В решении записано: «Согласно пункту 7 постановления Правительства Российской Федерации “О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии” Федеральное агентство вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности в случаях, установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. Национальные стандарты, включая ГОСТ Р 52044–2003, являются нормативными (техническим) документами, а не нормативными правовыми актами». Вопрос: в чем же различие между ними?

В итоге мы считаем, что в России необходимо разработать и принять Концепцию по модернизации технического законодательства как составной части российского законодательства с учетом внутренних и внешних факторов.

Глава 2

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ТЕХНИЧЕСКИХ РЕГЛАМЕНТОВ

§ 1. Понятие, цели принятия и содержание технических регламентов

Технические регламенты как особая категория актов были введены в систему российского законодательства не так давно – в конце 2002 года, когда был принят Закон о техническом регулировании. Статьей 2 этого законодательного акта (в ред. Федерального закона от 21 июля 2011 г. № 255-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О техническом регулировании”»52) технический регламент определен как «документ, который принят международным договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации53)».

Как известно, в Советском Союзе и впоследствии в Российской Федерации существовала развитая система государственной регламентации вопросов качества и безопасности продукции на всех стадиях ее жизненного цикла, основу которой составляли государственные стандарты. Эта система позволяла учесть и согласовать требования, предъявляемые к сырью, материалам, комплектующим изделиям, полуфабрикатам и готовой продукции, обеспечить создание изделий с заранее заданными свойствами, устраняя при этом «ненужное многообразие изделий»54, и в рамках плановой экономики функционировала достаточно эффективно. Однако переход к рыночной экономике, ориентация на качественно новое развитие основных экономических институтов и экономики страны в целом потребовали коренной модернизации этой системы. И Закон о техническом регулировании стал одним из важнейших инструментов формирования государственной политики, призванной обеспечить новые условия хозяйствования. Он заложил основные направления реформирования системы, устанавливающей обязательные требования к продукции и процессам ее производства и обращения, а также диктующей алгоритмы контроля за соблюдением этих требований со стороны государства, общества и субъекта хозяйствования, обозначив ее как «систему технического регулирования». Ключевым элементом этой системы был провозглашен технический регламент – документ, основное содержание которого составляет нормирование параметров опасных или вредных факторов, которые при определенных условиях могут нанести вред здоровью людей, окружающей природной среде или имуществу, вследствие чего контактирование с ними нуждается в регламентации. Количественной и качественной оценкой опасности взаимодействия с такими факторами выступает категория риска, приемлемость которого оценивается по целому ряду направлений55:

безопасность излучений;

биологическая безопасность;

взрывобезопасность;

механическая безопасность;

пожарная безопасность;

безопасность продукции (технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте);

термическая безопасность;

химическая безопасность;

электрическая безопасность;

радиационная безопасность населения;

электромагнитная совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования;

единство измерений;

другие виды безопасности, без регламентирования которых невозможно достижение целей технического регулирования.

Кроме установления требований безопасности, в первую очередь – требований технических (точных либо интервально определяемых параметров и характеристик каждой единицы продукции, требований к организации и технологии производственных процессов и т. д.), правовыми актами в сфере технического регулирования могут определяться механизмы и инструменты обеспечения выполнения этих требований. К таковым, в частности, относятся правила и формы оценки соответствия объектов технического регулирования предъявляемым к ним требованиям, необходимые испытания и исследования объектов технического регулирования, методы и методики их проведения и т. д. Причем исполнение этих актов должно обеспечить совмещение и сбалансированность двух различных, а порой и конфликтующих установок: «саморегулирование экономики – конкуренция – интересы субъектов хозяйствования» и «стабильность – безопасность – права потребителей», поскольку система технического регулирования базируется на презумпции минимизации вмешательства государства в экономику. А это значит, что установленные требования не должны служить препятствием осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для достижения целей технического регулирования56. Таким образом, значение технических регламентов состоит в том, что они выступают в качестве единых и постоянных (стабильных) критериев безопасности объектов технического регулирования, с одной стороны, принуждая производителя выпускать продукцию, отвечающую заданным требованиям безопасности, а с другой – указывая потребителю, какой эта продукция должна быть. Вместе с тем они призваны повысить значимость обязательных требований к продукции и связанными с требованиями к ней процессам ее производства и обращения, сделать эти требования более стабильными и юридически конкретными, воспрепятствовать их произвольному толкованию и применению. И в этом состоит коренное отличие технических регламентов от действовавшей до вступления в силу Закона о техническом регулировании системы государственных и отраслевых стандартов.