Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции - Дамир Бекяшев

– Верховный комиссар ООН по делам беженцев должен быть признан в качестве лица, имеющего право на получение информации о последствиях возвращения, особенно когда такое возвращение происходит в результате амнистии или иной формы гарантий возвращения. Верховный комиссар ООН по делам беженцев признается уполномоченным делать заявление по поводу результатов каждого возвращения, которому он содействовал. В рамках консультаций с заинтересованным государством ему должен быть предоставлен прямой и беспрепятственный доступ к репатриантам, с тем чтобы он мог контролировать выполнение амнистий, гарантий или заверений, на основании которых вернулись беженцы. Это должно считаться неотъемлемой частью его мандата.

Во многих ситуациях обязанности УВКБ ООН относительно репатриации были сформулированы в инструкциях Генерального секретаря ООН, в частности, касательно:

– действий в качестве его Специального представителя для координации и проверки осуществления программы во Вьетнаме в 1990 г.;

– оказания помощи репатриантам и перемещенным лицам в Ираке в рамках Межучережденческой гуманитарной программы ООН после кризиса в Персидском заливе в 1991 г.;

– действий в качестве руководящего учреждения в ходе репатриации в Камбодже в 1991 г.;

– действий в качестве руководящего учреждения в бывшей Югославии в ноябре 1991 г., после чего УВКБ ООН было назначено руководящим учреждением для организованного добровольного возвращения беженцев и перемещенных лиц в бывшую Югославию[36].

В ведении УВКБ ООН находятся также и лица без гражданства (апатриды). В Конвенции о статусе апатридов 1954 г.[37] под термином «апатрид» подразумевается лицо, которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона. Однако не каждое лицо без гражданства является вынужденным мигрантом. Вместе с тем проблема безгражданства тесно связана с вынужденной миграцией, так как многие вынужденные мигранты не имеют гражданства, а также документов, его подтверждающих. В качестве примера можно привести палестинских беженцев, положение которых будет подробно рассмотрено ниже.

УВКБ ООН ведет работу по идентификации, предотвращению, сокращению безгражданства, а также защите лиц без гражданства. В 2006 г. Исполнительный комитет УВКБ ООН принял Заключение[38], в котором определил необходимые для принятия УВКБ ООН меры по этим четырем направлениям.

Общее число лиц, находящихся в ведении УВКБ ООН, увеличилось с 17 млн в 1991 г. до рекордной цифры в 27 млн в 1995 г. По состоянию на 1 января 2001 г. их число сократилось до 22,3 млн, а на 1 января 2003 г. составило около 20,6 млн. По данным на 2010 г. общее количество лиц, которыми занимается УВКБ ООН, составило 36 460 330 человек. Среди них – беженцы, лица, возвращающиеся в страну гражданской принадлежности или прежнего обычного местожительства, лица, перемещенные внутри страны и другие категории вынужденных мигрантов. Ниже приведена таблица «Количество лиц, подпадающих под мандат УВКБ ООН, по регионам»[39].

Регион

Итого лиц, которыми занимается УВКБ ООН, на январь 2010 г.

Центральная Африка и район Великих Озер

3 863280

Восточная Африка и Африканский Рог

5 020 570

Западная Африка

850 980

Южная Африка

486 090

Северная Африка

146 750

Средний Восток

4 607 400

Юго-Западная Азия

6 178 440

Центральная Азия

57 100

Южная Азия

1 632 270

Юго-Восточная Азия

4 825 690

Восточная Азия и Тихоокеанский регион

348 280

Восточная Европа

1 270 050

Юго-Восточная Европа

572 160

Центральная Европа

43 360

Северная, Западная и Южная Европа

2 247 650

Северная Америка и страны Карибского бассейна

570 170

Латинская Америка

3 740 090

Итого

36 460 330

Несмотря на то что УВКБ ООН стремится охватить своим мандатом как можно большее число вынужденных мигрантов, некоторые категории из них остаются за пределами действия мандата УВКБ ООН.

УВКБ ООН ведет активную деятельность на территории России. Правовым фундаментом этой деятельности является Соглашение между Правительством Российской Федерации и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев от 6 октября 1992 г.[40] В соответствии с данным Соглашением в Москве был учрежден офис Регионального Представителя Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

Центральное место в определении правового статуса беженцев и других категорий вынужденных мигрантов занимает Конвенция о статусе беженцев 1951 г.[41], которая является правовым фундаментом глобальной системы международной защиты беженцев. Конвенция содержит общее определение понятия «беженец», не привязанное к определенным национальным группам. Согласно ст. 1 Конвенции «беженец – это лицо, находящееся вне страны гражданской принадлежности в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и которое не может или не желает пользоваться защитой этой страны или вернуться в нее вследствие опасений стать жертвой преследований; или не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».

Однако Конвенция 1951 г., несмотря на свой прогрессивный характер, содержала ряд ограничений, не позволявших охватить всех лиц, нуждающихся в международной защите. Это положение, ограничивавшее сферу применения Конвенции лицами, которые стали беженцами до 1 января 1951 г.[42] Также государства – участники Конвенции имели право на «географическую» оговорку в отношении ее применения[43]. Также положения Конвенции не распространялись на лиц, которые «в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений» кроме УВКБ ООН[44].

Для снятия временного и географического ограничений применения Конвенции государства в 1967 г.[45] подписали текст Протокола, касающегося статуса беженцев. Он отменил ограничения действия Конвенции во времени и пространстве. В настоящее время Конвенция и Протокол представляют собой универсальные международные соглашения. Участниками Конвенции являются 144 государства[46], а Протокола – 145[47]. Россия стала участницей данных международных договоров в феврале 1993 г.

Права и обязанности беженцев, относящиеся к режиму их проживания в стране убежища, устанавливаются в соответствии с нормами международного обычного и конвенционного права. Основные положения этих прав и обязанностей сформулированы в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколе 1967 г. Эти положения определяются как «минимальные стандартные нормы» правового статуса беженцев, который должен соответствовать в общих чертах правовому положению, которым пользуются проживающие в данной стране иностранцы.

Так, ст. 7 Конвенции 1951 г. предписывает государствам – участникам Конвенции предоставить беженцам правовое положение, которым «вообще пользуются иностранцы», кроме тех случаев, когда беженцам предоставляется более благоприятное правовое положение.

Государства вправе самостоятельно или на основе взаимности расширять объем прав и обязанностей беженцев. Такое расширение осуществляется, как правило, либо на основе специальных договоров и соглашений, заключаемых между государством, которое покинул беженец, и государством его нового местожительства, т. е. на основе договорной взаимности либо в соответствии с внутренним законодательством государства нового местожительства беженца, т. е. на основе законодательной взаимности.

Согласно Конвенции права, которыми вообще пользуются иностранцы на основе законодательной взаимности, предоставляются тем беженцам, которые прожили на территории данного государства в течение трех лет (п. 2 ст. 7). Беженцы, которые имели права и преимущества иностранцев в день вступления в силу Конвенции 1951 г.[48], продолжают ими пользоваться и в дальнейшем (п. 3 ст. 7).

Конвенция 1951 г. устанавливает четыре правовых режима обращения с беженцами:

1) национальный режим, т. е. режим, предоставляемый гражданам соответствующего государства;

2) режим, предоставляемый гражданам страны обычного места проживания беженца;

3) наиболее благоприятный режим, т. е. наиболее благоприятный режим, предоставляемый гражданам иностранного государства;

4) возможно более благоприятный режим и, во всяком случае, не менее благоприятный, чем тот режим, каким при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы.

Национальный режим предоставляется беженцам в отношении права исповедовать религию (ст. 4); права обращения в суд (ст. 16); права работы по найму в отношении тех беженцев, которые проживают в пределах страны не менее трех лет (п. 2а ст. 17) или имеют супруга, а также одного или нескольких детей, имеющих гражданство страны проживания беженца (п. 2b ст. 17); системы пайков, регулирующих распределение дефицитных продуктов (ст. 20); начального образования (п. 1 ст. 22); права на правительственную помощь (ст. 23); трудового законодательства и социального обеспечения (ст. 24); налогообложения (ст. 29).