Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции - Дамир Бекяшев

– лиц, которые покинули страну, гражданами которой они являются, или прежнее привычное местожительство, или лиц, которые находятся вне их пределов, и вне зависимости от того, сохранили ли они свое гражданство, являются жертвами фашистских и нацистских и сотрудничавших с ними режимов;

– лиц, которые находятся вне страны его гражданства или прежнего привычного местожительства и которые в результате событий, последовавших за началом Второй мировой войны, не могут или не хотят пользоваться защитой правительства страны своего настоящего или бывшего гражданства;

– лиц еврейского происхождения или иностранцев, или лиц, не имеющих подданства, которые, проживая в Германии и Австрии, оказались жертвами нацистского преследования и были задержаны в одной из этих стран или были принуждены бежать из одной из них и впоследствии были возвращены в одну из них в результате действий неприятеля или обстоятельств войны и которые еще не обосновались прочно в одной из этих стран;

– беспризорных детей, которые являются военными сиротами или родители которых пропали без вести и которые находятся вне страны их происхождения.

МОБ продолжала осуществлять свою деятельность вплоть до учреждения в 1951 г. Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (далее по тексту – УВКБ ООН). В 1950 г. на своей очередной сессии Генеральная Ассамблея ООН приняла Устав УВКБ ООН как приложение к Резолюции 428 (V). Управление было создано в качестве вспомогательного учреждения Генеральной Ассамблеи ООН в соответствии со ст. 22 Устава ООН[9].

В соответствии с Уставом УВКБ ООН Верховный комиссар не подчиняется Генеральному секретарю ООН, но следует руководящим директивам, которые даются ему Генеральной Ассамблеей ООН или Экономическим и Социальным Советом ООН, и «занимается такими другими видами деятельности, в том числе репатриацией и расселением, которые могут быть определены Генеральной Ассамблеей ООН». Кроме того, Верховный комиссар представляет ежегодный доклад Генеральной Ассамблее ООН через Экономический и Социальный Совет ООН, и его доклад рассматривается как отдельный пункт повестки дня. Верховный комиссар имеет право запрашивать заключение Исполнительного комитета по программе Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (далее по тексту – Исполнительный комитет УВКБ ООН), созданного в соответствии с Резолюцией 1166 (XII) Генеральной Ассамблеи ООН и Резолюцией 672 (XXV) ЭКОСОС ООН.

Исполнительный комитет УВКБ ООН – это орган, в состав которого входят представители 50 государств (среди них Россия). Он призван осуществлять контроль над исполнением бюджета УВКБ ООН и консультативное обслуживание в отношении международной защиты беженцев. Этот орган ежегодно проводит свои сессии в октябре в Женеве с целью утверждения программ на следующий календарный год и установления финансовых показателей для осуществления этих программ. В 1975 г. Исполком образовал Подкомитет по международной защите полного состава, заключения которого в случае их принятия на пленарных заседаниях становятся частью правовой базы для международной защиты беженцев и других категорий вынужденных мигрантов в качестве норм «мягкого права»[10]. В 1995 г. на своей очередной сессии Исполком создал новый Подкомитет полного состава, заменивший ранее существовавшие подкомитеты и обладающий общей компетенцией в вопросах международной защиты беженцев, финансов и осуществления программ УВКБ ООН[11].

В Уставе УВКБ ООН четко определен гуманитарный и аполитичный характер его деятельности. Функции УВКБ ООН заключаются в обеспечении международной защиты беженцев и нахождении окончательного и долгосрочного решения их проблем посредством добровольной репатриации или ассимиляции в других государствах.

Устав УВКБ ООН устанавливает и его мандат, который распространяется на следующих лиц:

– лиц, которые рассматриваются как беженцы в силу ряда предыдущих соглашений о беженцах, а также Устава МОБ;

– лиц, которые в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г. и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений, находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой, либо вследствие таких опасений, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства;

– других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности или, если они не имеют определенного гражданства, вне страны своего прежнего обычного местожительства, вследствие испытываемых или испытанных ими вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений, и не могут или, по причинам указанных опасений, не желают пользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности, или, если они не обладают определенным гражданством, возвратиться в страну своего прежнего обычного местожительства.

Однако в течение последующих десятилетий в это определение вводились дополнительные критерии. Это делалось для того, чтобы приспособить мандат УВКБ ООН к изменяющемуся характеру потока беженцев и других категорий вынужденных мигрантов. Например, участились случаи, когда УВКБ ООН берет под свою защиту беженцев, являющихся одновременно жертвами преследований, вооруженных конфликтов и массовых, грубых и систематических нарушений прав человека. Отсюда и возникает вопрос, чтобы такая возможность оказания помощи была предусмотрена действующим международным правом, а не существовала с молчаливого согласия международного сообщества государств в виде норм так называемого легкого права.

Еще одна проблема, связанная с мандатом УВКБ ООН, заключается в том, что в настоящее время существует несколько категорий беженцев. Категория беженцев, входящая в компетенцию УВКБ ООН, получила название «мандатные» беженцы. Этот термин применяется к лицам, которые рассматриваются УВКБ ООН в качестве беженцев в соответствии с его Уставом и мандатом. Это определение не зависит от государства, предоставляющего убежище и являющегося участником Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и/или Протокола к ней 1967 г. «Мандатные» беженцы могут получать помощь непосредственно от УВКБ ООН и в результате проводимых им программ по оказанию помощи. Однако они не могут воспользоваться правами, предоставляемыми «конвенционным»[12] беженцам, в случае их непризнания беженцами государством – участником вышеупомянутых Конвенции или Протокола. Термин «мандатный» беженец в настоящее время применяется к беженцам в соответствии с более широкой (подразумеваемой) компетенцией Верховного комиссара ООН по делам беженцев, подтвержденной Генеральной Ассамблеей ООН и Советом Безопасности.

Первоначально мандат УВКБ ООН был ограничен предоставлением помощи лицам, находящимся вне страны своего происхождения. В последние десятилетия УВКБ ООН стало принимать участие в предоставлении международной защиты отдельным группам лиц, перемещенных внутри страны, которые не пересекли государственных границ, но находятся в положении, схожем с положением беженцев внутри своей собственной страны[13]. Например, в ноябре 1991 г. Генеральный секретарь ООН обратился с просьбой, чтобы УВКБ ООН взяло на себя функцию учреждения ООН по оказанию гуманитарной помощи жертвам вооруженного конфликта на территории бывшей Югославии. К началу 1994 г. УВКБ ООН оказало гуманитарную помощь около 3 млн лиц, перемещенных внутри страны, беженцев, лиц, ищущих убежище, и других уязвимых категорий населения на территории Боснии и Герцеговины.

Постоянно изменяющиеся характер и объем вынужденной миграции в современном мире ставят на повестку дня вопрос о расширении мандата УВКБ ООН в области предоставления международной защиты различным категориям вынужденных мигрантов, де-юре не подпадающим под его мандат, а также о применении единообразного подхода в определении тех лиц, которым УВКБ ООН оказывает помощь. В настоящее время УВКБ ООН вынуждено использовать расширенное толкование данных понятий для эффективного функционирования системы международной защиты беженцев, объединив различные категории вынужденных мигрантов в рамках понятия «лица, нуждающиеся в международной защите»[14].

Мандат УВКБ ООН постоянно расширялся путем принятия резолюций главными органами ООН – Генеральной Ассамблеей и Экономическим и Социальным Советом. В 1957 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию «Китайские беженцы в Гонконге»[15] и уполномочила УВКБ ООН осуществить мероприятия по сбору взносов для помощи китайским беженцам. Согласно Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 1388 (XIV) от 20 ноября 1959 г. «Доклад Верховного комиссара ООН по делам беженцев»[16] УВКБ ООН предоставлялись полномочия оказывать «добрые услуги» беженцам, которые не находятся на попечении Организации Объединенных Наций.