Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции - Дамир Бекяшев

Для того чтобы избежать массовых эпидемий среди беженцев и других категорий вынужденных мигрантов, Всемирная организация здравоохранения (далее по тексту – ВОЗ) разрабатывает и координирует международные и национальные программы по обеспечению людей медикаментами. В распоряжении ВОЗ находятся специально обученный персонал, а также огромные запасы медицинских лекарств, которые можно оперативно использовать при возникновении чрезвычайных ситуаций. ВОЗ осуществляет свою деятельность по таким направлениям, как медико-санитарные действия в условиях кризисов или обеспечение репродуктивного и сексуального здоровья в чрезвычайных условиях. Все мероприятия, осуществляемые в рамках этих направлений, направлены на оказание помощи беженцам[54].

В области трудоустройства и защиты прав беженцев, работающих по найму, большое значение имеет деятельность специализированного учреждения ООН – Международной организации труда (далее по тексту – МОТ)[55].

В свое время между УВКБ ООН и МОТ был подписан Меморандум о взаимопонимании[56]. В Меморандуме обозначены два основных направления сотрудничества между вышеуказанными структурами: международная защита и международная помощь.

УВКБ ООН призвано обеспечить обращение с беженцами в соответствии с признанными международными стандартами, включая стандарты, касающиеся экономических и социальных прав, которые предусмотрены, среди прочего в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. В том, что касается трудового найма, условий работы, равного обращения или обеспечения права на социальную защиту, стандарты, определенные в Конвенциях МОТ, также применяются и к беженцам, если они осуществляют оплачиваемую деятельность в государстве убежища. Таким образом, согласно Меморандуму на беженцев распространяется действие международных соглашений, принятых в рамках МОТ, при условии, однако, если они имеют статус работника, т. е. попадают под компетенцию МОТ.

Добровольная репатриация, местная интеграция или переселение большого количества беженцев и перемещенных лиц, на которых распространяется компетенция УВКБ ООН, требуют разнообразия связанных между собой социально-экономических мер для упрощения их реабилитации и/или интеграции в новых сообществах. В связи с этим и в контексте укрепления сотрудничества между учреждениями в рамках системы ООН УВКБ ООН может запрашивать помощь и консультации МОТ по вопросам ее компетенции.

Кроме того, всячески поощряется координация действий обоих учреждений с помощью консультаций, встреч, рекомендаций.

Особый правовой статус в международном праве имеют так называемые палестинские беженцы. Палестинские беженцы – это вынужденные мигранты, которые были вынуждены покинуть территорию Палестины в связи с арабо-израильскими войнами. Кроме того, в документах ООН также встречается понятие «палестинские перемещенные лица». Оба понятия проясняются ниже при рассмотрении соответствующих международно-правовых актов.

Палестинские беженцы были выведены из-под сферы действия Конвенции о статусе беженцев 1951 г., которая предусматривает, что ее положения не распространяются на лиц, «которые в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений» ООН, кроме УВКБ ООН (статья 1 D Конвенции 1951 г.). Однако это не значит, что ни в каких ситуациях на таких беженцев не могут распространяться ее положения, и они не могут получать помощь от УВКБ ООН. Часть палестинских беженцев подпадают под действие мандата УВКБ ООН. Согласно Комментарию УВКБ ООН по поводу применимости ст. 1D Конвенции 1951 г.[57] о статусе беженцев, учитывая формулировку, исторический контекст и цель ст. 1D Конвенции 1951 г., некоторые палестинские беженцы подпадают под определение этой статьи, поскольку: (i) они обладают характеристикой беженцев, определенных в статье 1А Конвенции 1951 г.; (ii) их положение не было окончательно урегулировано соответствующими резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН; и (iii) в их отношении не были приняты альтернативные меры для получения защиты или помощи от органов или учреждений ООН, кроме УВКБ ООН. При этом следующие группы лиц подпадают под компетенцию УВКБ ООН:

– палестинцы, являющиеся «палестинскими беженцами» по смыслу Резолюции 194 (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 11 декабря 1948 г. и других резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, которые в результате арабо-израильского конфликта 1948 г. были перемещены из других зон Палестины, оккупированных Израилем и которые не смогли туда вернуться;

– палестинцы, являющиеся «перемещенными лицами» по смыслу Резолюции 2252 (ES-V) Генеральной Ассамблеи ООН от 4 июля 1967 г. и последующих резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, которые в результате арабо-израильского конфликта 1967 г. были перемещены с территории Палестины, оккупированной Израилем в 1967 г., и не смогли туда вернуться.

В вышеуказанные группы входят не только лица, перемещенные во время вооруженных конфликтов 1948 и 1967 гг., но также их потомки. С другой стороны, лица, в отношении которых применяются ст. 1C, 1E или 1F Конвенции 1951 г., не подпадают под действие ст. 1D, даже если они остаются «палестинскими беженцами» и/или «перемещенными лицами», чье положение должно быть окончательно урегулировано соответствующими резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН.

Палестинцы, не подпадающие под действие ст. 1D, но которые, в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, находятся вне палестинской территории, оккупированной Израилем с 1967 г., и вследствие таких опасений не могут или не желают туда вернуться, рассматриваются беженцами в соответствии со ст. 1А (2) Конвенции 1951 г.

Меры, предпринимаемые для защиты палестинских беженцев УВКБ ООН, не являются достаточными, поэтому специально для урегулирования данной проблемы в 1949 г. ГА ООН приняла решение о создании Ближневосточного агентства ООН для помощи беженцам и организации работ (далее по тексту – БАПОР)[58]. Его целью должно было стать проведение, в сотрудничестве с местными властями, программы непосредственной помощи и работ; консультации с заинтересованными ближневосточными правительствами относительно мер, которые должны быть приняты ими в предвидении того времени, когда международное содействие делу помощи и проведению программы работ будет прекращено. БАПОР имеет статус вспомогательного учреждения Генеральной Ассамблеи. Оно начало свою работу 1 мая 1950 г. Беженцы на протяжении долгого времени нуждались в гуманитарной помощи, поэтому мандат неоднократно продлялся. С середины 1950-х гг. он расширился от оказания помощи в экстренных ситуациях – обеспечения пищей, жильем, одеждой и базовой медицинской помощью – до более активной поддержки социального развития палестинских беженцев[59].

Мандат БАПОР в отношении палестинских беженцев был определен в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 302 (IV) от 8 декабря 1949 г. и последующих резолюциях. Мандат БАПОР в отношении перемещенных лиц был установлен также в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, в частности, в Резолюции 2252 (ES-V) от 4 июля 1967 г. Согласно данным документам две группы палестинских «перемещенных лиц» были переселены с территории Палестины, оккупированной Израилем с 1967 г.: (i) палестинцы – выходцы из этой территории; и (ii) «палестинские беженцы», получившие убежище на этой территории до 1967 г. Данная территория охватывает Западный берег реки Иордан, включая Восточный Иерусалим и Сектор Газа. Рабочее определение «палестинских беженцев», принятое БАПОР, с годами менялось, но с 1984 г. оно звучит как «лица, чьим обычным местом проживания была Палестина в период с 1 июня 1946 г. по 15 мая 1948 г., и которые потеряли жилье и средства к существованию в результате конфликта 1948 г.». Кроме того, данные определения стали предметом подробного изучения и толкования в рамках ООН[60].

БАПОР предоставляет свои услуги непосредственно палестинским беженцам. БАПОР оказывает помощь беженцам в нескольких сферах: образовательной, медицинской, социальной, а также реализует специальные программы. Ниже приведены официальные данные по услугам, оказываемым БАПОР в вышеуказанных сферах[61].

Предоставление услуг беженцам в сфере образования – одно из наиболее важных направлений в деятельности БАПОР. БАПОР выделяет существенную часть своего бюджета на обучение палестинских беженцев. По состоянию на 30 июня 2010 г. Образовательная программа БАПОР включает 691 школу, 22 000 человек персонала, 483 000 учащихся.

Основной целью БАПОР при этом является предоставление беженцам соответствующих знаний и навыков посредством всеобщего начального образования. Помимо школ БАПОР также предлагает возможности дальнейшего обучения. Агентство владеет 10 центрами специального образования, которые предоставляют образовательные услуги в различных областях знания.