Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции - Дамир Бекяшев

– лица, не получившие убежища по причине нерешенности вопроса о государстве убежища (так называемые пинг-понг беженцы);

– лица, чьи ходатайства о признании беженцем были отклонены.

Все вышеперечисленные группы лиц объединены одним общим признаком – намерением получить статус беженца в том или ином государстве. Таким образом, лицо, ищущее убежище, – это лицо, претендующее на признание за собой статуса беженца, однако в силу определенных причин еще не приобретшее его[28].

Еще одной группой лиц, на которую распространяется компетенция УВКБ ООН, являются репатрианты. Репатрианты – это бывшие беженцы или ЛПВС, которые стихийно или организованно возвращаются в страну или район своего происхождения[29].

Юридической основой для оказания помощи данной категории лиц служат международно-правовые акты, которые не являются юридически обязательными, но играют важную роль в расширении мандата УВКБ ООН:

– резолюции Генеральной Ассамблеи ООН;

– заключения Исполнительного комитета УВКБ ООН;

– обращение Генерального секретаря ООН.

В ходе репатриации в Алжир в 1961 г. стало очевидным, что УВКБ ООН может эффективно содействовать добровольной репатриации, только если оно может осуществлять активные действия в государстве происхождения репатриатов. Признав это, Генеральная Ассамблея ООН в Резолюции 1672 (XVI) 2(2) уполномочила УВКБ ООН оказать помощь в реабилитации алжирских беженцев после их возвращения на родную землю. Данная Резолюция значительно расширила компетенцию УВКБ ООН, что было подтверждено в последующих резолюциях[30].

В одной из своих резолюций Генеральная Ассамблея ООН заявила о необходимости содействия УВКБ ООН в репатриации беженцев, выразивших на то желание[31]. А в Резолюции 3271, принятой в 1974 г., она просила УВКБ ООН принять по согласованию с заинтересованными правительствами соответствующие меры в целях облегчения добровольной репатриации беженцев из территорий, освобождавшихся от колониального управления, и в консультации с другими компетентными органами ООН, возвращения к нормальной жизни в странах их происхождения.[32] В 1994 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию, в которой признала желательность дополнительных мер по обеспечению международной защиты всех, кто в ней нуждается, включая временную защиту и другие формы убежища, ориентированные на репатриацию, в условиях конфликта и преследований, связанных с массовыми потоками покидающих страну беженцев, когда возвращение домой считается самым надлежащим долговременным решением, и призвала Верховного комиссара ООН по делам беженцев продолжать содействовать международному сотрудничеству и принимать участие в дальнейших консультациях и дискуссиях, касающихся мер по достижению этой цели. Кроме того, Генеральная Ассамблея ООН заявила, что добровольная репатриация, когда она возможна, является идеальным решением проблем беженцев, и призвала УВКБ ООН делать все возможное, с тем чтобы беженцы могли свободно реализовать свое право на безопасное и достойное возвращение домой, обеспечивая неизменное предоставление международной защиты до этого времени и оказывая, в случае необходимости, помощь возвращению и реинтеграции возвращающихся беженцев, и призвала далее Верховного комиссара ООН по делам беженцев, в сотрудничестве с заинтересованными государствами, обеспечивать, облегчать и координировать добровольную репатриацию беженцев, включая контроль за их безопасностью и благополучием после возвращения[33].

В 2001 г. Генеральная Ассамблея ООН снова подтвердила основополагающее значение и сугубо гуманитарный и неполитический характер деятельности УВКБ ООН по обеспечению международной защиты беженцев и поиску долговременных решений проблем беженцев и отметила, что эти решения включают добровольную репатриацию и, когда это уместно и практически осуществимо, интеграцию на месте и переселение в третьи страны, признавая, что добровольная репатриация остается предпочтительным решением, когда она подкрепляется необходимой реабилитацией и помощью в целях развития, с тем чтобы содействовать устойчивой реинтеграции[34].

Таким образом, право на возвращение стало основополагающим правом беженцев.

В 1980 и 1985 гг. Исполнительный комитет УВКБ ООН принял заключения о добровольной репатриации[35]. В первом заключении Исполком:

– признал репатриацию в качестве наиболее успешного решения проблем беженцев;

– подчеркнул необходимость соблюдения добровольного характера репатриации;

– признал желательным заключение соглашений о репатриации, в том числе с участием УВКБ ООН;

– подчеркнул необходимость содействия в репатриации государств, в том числе в сотрудничестве с УВКБ ООН;

– рекомендовал принимать в государствах убежища меры к тому, чтобы условия гарантий, предоставляемых государствами происхождения, и соответствующая информация о положении в этих государствах должным образом доводились до сведения беженцев, а также чтобы органы государственной власти государств убежища облегчали принятие этих мер и чтобы при необходимости в этом участвовало УВКБ ООН;

– признал, что при необходимости УВКБ ООН может быть призвано с согласия заинтересованных сторон наблюдать за положением возвращающихся беженцев, уделяя при этом особое внимание любым гарантиям, предоставляемым правительствами государств происхождения;

– признал, что в некоторых ситуациях необходимо принять совместно с УВКБ ООН соответствующие меры по приему возвращающихся беженцев и/или по разработке проектов их реинтеграции в государстве происхождения.

В Заключении, принятом в 1985 г., Исполнительный комитет УВКБ ООН:

– подчеркнул важность положений предыдущего Заключения о добровольной репатриации и заявил, что оно отражает основные принципы международного права и практики;

– заявил, что действующего мандата Верховного комиссара ООН по делам беженцев достаточно для того, чтобы он поощрял добровольную репатриацию, предпринимая с этой целью инициативы, поощряя диалог между всеми основными сторонами, содействуя общению между ними и выступая в качестве посредника или связующего звена. Исполком УВКБ ООН признал важность установления УВКБ ООН контакта со всеми основными сторонами и ознакомления с их точкой зрения. С момента возникновения ситуации, связанной с беженцами, Верховному комиссару ООН по делам беженцев всегда следует, по мнению Исполкома, активно рассматривать возможность добровольной репатриации всей соответствующей группы беженцев или ее части; всегда, когда Верховный комиссар ООН по делам беженцев считает, что существующие обстоятельства способствуют этому, следует активно содействовать такому решению проблемы;

– заявил, что всеми сторонами должны быть признаны и учитываться гуманитарные проблемы, вызывающие озабоченность Верховного комиссара ООН по делам беженцев, и он должен получать полную поддержку в своих усилиях по выполнению своего мандата в том, что касается предоставления международной защиты беженцам и поиска решения проблемы беженцев;

– во всех случаях Верховному комиссару ООН по делам беженцев следует в полной мере и с самого начала участвовать в оценке реальной возможности репатриации, а затем в ее планировании и осуществлении;

– когда, по мнению Верховного комиссара ООН по делам беженцев, существует серьезная проблема в связи с поощрением добровольной репатриации конкретной группы беженцев, он может счесть необходимым для решения данной конкретной проблемы создание неофициальной специальной консультативной группы, которая будет назначена им в консультации с Председателем и другими членами Бюро его Исполнительного комитета. В такую группу могут при необходимости войти государства, не являющиеся членами Исполнительного комитета, и в принципе должны входить непосредственно все заинтересованные государства. Верховный Комиссар ООН по делам беженцев может также рассмотреть вопрос о привлечении к оказанию помощи других компетентных органов Организации Объединенных Наций;

– подчеркнул, что практика создания трехсторонних комиссий вполне подходит для поощрения добровольной репатриации. Трехсторонняя комиссия, в которую должны входить государство происхождения, государство убежища и УВКБ ООН, могла бы заниматься как совместным планированием, так и осуществлением программы репатриации. Это также эффективное средство налаживания консультаций между основными заинтересованными сторонами по любым проблемам, которые могут возникнуть впоследствии;

– заявил, что при проведении мероприятий по поощрению добровольной репатриации необходимо учитывать положение как в государстве происхождения, так и в государстве происхождения. Помощь в реинтеграции возвращающихся лиц, оказываемая международным сообществом в государстве происхождения, признается важным фактором поощрения репатриации. С этой целью УВКБ ООН и другие учреждения Организации Объединенных Наций должны располагать доступными средствами для оказания помощи репатриантам на различных стадиях их интеграции и реабилитации в государстве их происхождения;