Очерки по истории политических учреждений России - Михаил Ковалевский

Члены управы не оставляют своих мест одновременно; новоизбранная дума назначает только половину членов управы, остальные же остаются на своем посту до следующих городских выборов. В объяснение этой практики приводится то соображение, что она обеспечивает большую последовательность политики, преследуемой городским управлением. Как и земство, городская дума отдана под надзор губернатора. Государственный совет счел необходимым ограничить право вмешательства со стороны губернатора, отдав спорные вопросы на разрешение комиссии из правительственных чиновников и представителей от города и земства, составляющих особое присутствие, чрезвычайно похожее на то, которое разрешает разногласия между губернатором и земством.

Мы не будем рассматривать здесь функции органов городского самоуправления. Они более или менее сходны с аналогичными функциями в других европейских государствах. Но один пункт следует отметить: это — чрезвычайное расширение власти губернатора с целью предоставить ему возможность воспрепятствовать исполнению принятого думой или управой решения не только в случае его незаконности, но даже и тогда, если губернатор сочтет его не соответствующим общему благу. Некоторые из наших главных авторитетов в вопросах государственного права и между ними профессор Коркунов выражают пожелание, чтобы спорные вопросы, по которым органы городского самоуправления и местный правительственный агент, то есть губернатор не могут прийти к соглашению, разрешались не одним только министром внутренних дел, а комитетом министров.

Большей симпатии заслуживает мысль, высказанная гласным Петербургской думы Лихачевым; по его мнению, вопросы о законности или незаконности той или иной принятой думой или управой меры не принадлежат к числу тех, которые могут быть разрешены административной властью. А так как сенат является единственным учреждением, могущим произнести приговор о законности или незаконности какого бы то ни было акта, то ему и надлежит стать главным судьею.

Тридцать лет существования городского самоуправления не составляют достаточно долгого периода, чтобы можно было произнести окончательное суждение о его полезности. Главное замечание против него состоит в роли, что оно отдало города во власть богатого класса — плутократии. Такой результат легко можно было предвидеть, приняв во внимание характер закона об избирательном цензе. Так как к избирательному праву допущены лишь те, кто занимает дом или владеет земельным имуществом, и из него исключены мелкие квартиронаниматели, то нет ничего удивительного, что крупные купцы получили перевес в управлении городскими делами. Русская печать весьма часто настаивает на необходимости допущения в Думу лиц с высшим образованием и принадлежащих к свободным профессиям. Об этих лицах в России обыкновенно говорят, как об особом классе — интеллигенции. Но если мы не желаем довольствоваться словами и попытаемся вскрыть их истинный смысл, то перед нами встанет такая дилемма: отдать управление городом в руки адвокатов, журналистов и людей, хотя и с высшим образованием, но не принадлежащих ни к какой определенной профессии, или в руки людей практических, опытных в делах и уже управлявших за свой собственный счет весьма крупными интересами. Мы вполне уверены, что этот класс людей был бы более способен к хозяйственному руководству материальными интересами города; да строго говоря, и нельзя утверждать, будто в нем нет лиц с высшим образованием. Наши университеты полны молодых людей, принадлежащих к высшим слоям третьего сословия. Чрезвычайно выгодно поручить управление городом членам третьего сословия и этим путем заинтересовать их в его благосостоянии. Непростая случайность тот факт, что в течение последних тридцати лет великолепные большие больницы, музеи, музыкальные консерватории, картинные галереи, ночлежные приюты, дешевые студенческие общежития и в несколько меньшей мере общественные библиотеки и технические школы были основаны на капиталы, пожертвованные богатыми купцами. Этот факт сам по себе показывает, что торгово-промышленные классы начинают интересоваться благосостоянием городов и что они охотно способствуют ему своими дарами.

Было бы, конечно, желательно видеть и рабочих, принимающих соответствующее участие в управлении местными делами, но, как всем известно, избирательные ограничения ни в одной области — по крайней мере в Европе не бывают так устойчивы, как в области местного самоуправления. Гораздо легче дается избирательное право в законодательных выборах, нежели в случае выборов в окружной или муниципальный совет. Все ходатайства этого рода встречают систематический отказ под тем старым и ложным предлогом, будто одни лишь собственники заинтересованы в благосостоянии губернии, уезда или города. Но если так, если в данный момент мы лишены возможности — и притом не только в России, но и повсюду впустить рабочий класс в крепость местных интересов, является ли это достаточным основанием, чтобы широко растворить двери для нашествия адвокатов и журналистов? Действительно ли следует рассматривать их как выразителей нужд низших классов?

Как бы то ни было, русское городское самоуправление, несмотря на ограниченность своего бюджета, который, впрочем, непрерывно увеличивается, оказало значительные услуги учреждением средних школ в таких размерах, что по крайней мере в обеих столицах — вопрос об обязательном обучении мог бы быть серьезно подвинут вперед. И лишь недостаток в средствах и огромные расходы в силу климатических условий на содержание и починку городских улиц препятствует маленьким муниципалитетам больше, чем столицам обратить внимание на освещение, чистоту и украшение их городов. Бесполезно упрекать их в расходах на постройку обширных и элегантных зданий Думы. До известной степени это вопрос гордости — иметь рядом с дворцом, в котором обыкновенно собираются дворяне для разрешения своих нужд, не менее блестящее здание для управления городскими делами. Никогда никакая буржуазия не могла устоять перед подобным искушением, и великолепные ратуши, которыми покрыты Франция, Германия и Бельгия, едва ли способны доказать обратное.

Глава IX

Реформы Александра II. — Реформы — судебная, военная, университетская и печати. — Политические вольности русского подданного

Преобразование всего судебного дела России обыкновенно отмечается, как третья из великих реформ, проведенных в царствование Александра II. Она заслуживает, конечно, меньшего внимания со стороны иностранной аудитории, ибо она менее оригинальна, чем освобождение миллионов крестьян с сохранением их земли и их системы общинного владения. В главных чертах реформа 1864 года, несомненно, следовала иностранным образцам и, преимущественно, английскому и французскому. Так, в Англии русские законодатели нашли систему мировых судей, разбирающих мелкие дела — единолично в первой инстанции и коллегиально во второй; в Англии же мы найдем и образец, из которого заимствован был институт присяжных заседателей, введенный в русское уголовное судопроизводство законом 1864 года. С другой стороны, принцип более или менее строгого разделения властей судебной и исполнительной, введение единого для всей империи кассационного суда и ограничение права апелляции специальными судами вполне, по-видимому, соответствуют той практике, которая установилась во Франции еще в эпоху великой революции, еще до издания знаменитых кодексов Наполеона I. Система проверки предварительного допроса обвиняемого, произведенного судебными следователями, новыми допросами в присутствии судей и присяжных заседателей; роль, которую играют в этом допросе государственный обвинитель и адвокат, как и их состязательные речи в обвинение и в защиту подсудимого; способ заключения прений путем резюме председателя, обращенного к присяжным заседателям, все эти и многие другие черты кажутся непосредственно заимствованными из нынешней французской судебной практики.

Но если мы не ограничим своего анализа внешними чертами, мы увидим, что законоведы, на долю которых выпала трудная задача реорганизации русских судов и русского судопроизводства, приняли в соображение не столько судебные учреждения и приемы какой-либо отдельной страны, сколько общие принципы, господствующие у всех цивилизованных народов Европы. Приведем пример. Все, конечно, знают, что, подражая Англии и ее суду присяжных, государства европейского континента, начиная с Франции, отказались распространить компетенцию этого института на гражданские дела; причиной этого был технический, по преимуществу, характер вопросов, относящийся к праву имущественному или личному и к договорному праву. Так же точно был отброшен институт большого жюри, решающего вопрос о предании суду, и практика опроса двенадцати лиц, назначением которых является произнесение вердикта как по вопросам факта, так и по вопросам права. Таким образом, создалась на континенте судебная теория и практика, имеющая в английских учреждениях лишь свои первые корни и расходящаяся с ними не только в деталях, но и в общих принципах этой именно системы, поскольку она была выражена в трудах немецких авторитетов, особенно Миттермейера, и которой последовали авторы закона 1864 года, определяя характер отношений между судьей и присяжными.