Очерки по истории политических учреждений России - Михаил Ковалевский

Всякий беспристрастный наблюдатель деятельности земств признает, наверное, что их поведение никоим образом не может оправдать подозрения, будто они желали бы не подчиняться запрещению обращаться к правительству с политическими требованиями. Смешно было бы говорить о их поведении, как о нарушающем внутренний мир и даже революционном. Тем не менее правительство Александра III обращалось с ними, как если бы они в самом деле принимали хоть некоторое участие в заговорах против существующего государственного порядка. В силу закона 1864 года губернатор и министр внутренних дел имели, как мы уже видели, право воспрепятствовать исполнению всякой принятой земством меры в течение определенного периода, не превышающего семи дней для губернатора и равного промежутку между двумя сессиями — для министра. Налагая свое veto, оба эти чиновника обязаны были мотивировать его. В то же время земство могло апеллировать в административное отделение Сената, ведению которого были поручены подобные споры. Этот контроль показался недостаточным реакционной партии, взявшей верх в царствование Александра III. Она придумала меру, заключавшуюся не в чем ином, как в передаче всех разногласий между губернатором и местным земством вновь образованному и составленному из правительственных чиновников учреждению и, в последней инстанции, министру внутренних дел. Эта мера равнялась не более и не менее как уничтожению судебных гарантий и низведению органов самоуправления в разряд подчиненных агентов.

К счастью, однако, государственный совет, в котором еще находились некоторые государственные деятели времен Александра II, не пожелал пойти так далеко. Судебный контроль Сената был сохранен для всех случаев, когда решение губернатора считалось земством незаконным. В прочих случаях окончательное разрешение спорного вопроса было поручено Комитету министров, а не одному только министру внутренних дел. В то же время, однако, была образована специальная комиссия из вице-губернатора и двух других правительственных чиновников, с одной стороны, и губернского предводителя дворянства с двумя членами местных выборных учреждений — с другой. Это новое учреждение должно было давать совет губернатору во всех тех случаях, когда последний не желал воспользоваться своим правом veto под своей личной ответственностью. В случае несогласия губернатора с решением большинства вышеуказанных лиц он мог обратиться к министру внутренних дел, который и постановлял окончательное решение после совещания с остальными министрами. И лишь в том единственном случае, когда сопротивление губернатора имело своим основанием предполагаемую незаконность принятой земством меры, последнее слово было предоставлено Сенату.

Из сказанного легко можно видеть, что деятельность органов самоуправления была в значительной степени ослаблена. И не приходится поэтому особенно удивляться, когда мы слышим, что наиболее просвещенная часть местной аристократии не стремится с энтузиазмом к скромной и безвозмездной службе в рядах уездных или губернских гласных. Частые жалобы на абсентеизм наиболее богатого класса крупных русских землевладельцев вполне, конечно, основательны, но мы не сможем ему удивляться, если примем во внимание, что этому классу людей не предоставлено ни малейшего действительного влияния ни в сельских, ни в уездных, ни в губернских делах. Мы видели уже, что сельское и волостное самоуправление ограничено одним лишь классом крестьян. И мы только что показали, что в управлении уездом и губернией участие выборных учреждений становится все более и более второстепенным. В царствование Александра II крупные землевладельцы охотно исполняли обязанности мировых судей, но со времени ближайшего преемника Александра этот институт сохранился лишь в городах. Правда, вместо этих судей был учрежден новый род чиновников — земские начальники, соединяющие исполнительные и судебные функции; эти лица обыкновенно — дворяне пользуются дискреционной властью в пределах волости. Они имеют право не только присутствовать на волостных сходах, но также и утверждать или отменять их постановления и даже налагать телесные наказания на крестьян-недоимщиков. Неудивительно поэтому, что большая часть крупных местных собственников не высказывает никакой охоты к занятию подобных должностей, хотя они и хорошо оплачиваются и открывают для принимающих их блестящую гражданскую карьеру.

Несмотря на все причины, препятствовавшие полному развитию местного самоуправления в России, услуги, оказанные последними в деле улучшения условий социального быта, немаловажны. С чрезвычайно ограниченными средствами выборные учреждения сделали весьма много для создания и расширения системы народных школ и, если в некоторых губерниях, как, например в Московской, три четверти или даже четыре пятых молодого поколения не остаются более неграмотными, мы обязаны этим земству. Эти же учреждения оказали существенную услугу центральному правительству серьезным изучением местной статистики. Можно утверждать, что в этом отношении Россия не отстала ни от какой европейской державы, хотя создание и содержание контингента лиц, достаточно подготовленных для этого рода занятий, потребовало крупных жертв. Если земства не оказали таких же услуг в деле развития системы больших дорог или учреждения сельских больниц, то причины этого следует искать в обширности губерний и в скудости земского бюджета. Другой услугой, оказанной органами самоуправления, было введение обязательного страхования от пожаров, чрезвычайно важного в стране, где крестьянские жилища строятся из дерева и покрываются соломой. Все сказанное о местном самоуправлении дает нам право на замечание, что земства вполне заслужили народное доверие и что в будущем при более либеральной политике они могут стать важным фактором в деле материального и морального прогресса России.

В течение последних лет общественное мнение было так возбуждено различными слухами о намерении правительства ограничить сферу деятельности уездных и губернских земств, что закон 12 июля 1900 года, оправдавший эти слухи не в полной мере, не вызвал всего того неудовольствия, которого, казалось, следовало бы ожидать. Государственный совет энергично восстал против всякой мысли об уничтожении земств, удовлетворив, однако, ходатайство министра финансов об ограничении земского права на самообложение. Главное предписание нового закона состоит в лишении земств права вновь облагать земельную собственность более чем на 3 % в год. Одновременно земства были лишены права принимать меры для обеспечения населения продовольствием во время голода. Последнее предписание имеет временный характер, так как для урегулирования этой области внутреннего управления будет издан специальный закон. Рядом с этими ограничениями закон 12 июля в торжественнейшем разъяснении содержит уверение, что Государственный совет не имеет ни малейшего желания создать большую централизацию в заведывании экономическими нуждами губерний и уездов. Пусть так. Выразим же уверенность, что, разрешив земствам согласно с давно уже обнаруженным ими желанием облагать налогом движимое имущество и капитал, правительство уменьшит в будущем то зло, которое новый закон причинил ежегодному бюджету русских земств, а вследствие этого косвенно и их возможностям с финансовой точки зрения улучшить различные отрасли управления.

Кончая беглый очерк местного самоуправления, автор желал бы обратить внимание на экономическое хозяйство в русских городах и местечках при помощи дум и управ. Русское городское самоуправление насчитывает не более тридцати лет своего существования. Хотя, как мы видели, Екатерина II пожаловала русским городам и местечкам в 1785 году особую хартию, в силу которой были созданы два рода советов — общая дума и дума шестигласная, род исполнительной комиссии, но страх перед революцией вроде французской и особенно перед ужасными деяниями, подобными тем, которыми ознаменовалась Парижская коммуна 1793 года, заставил Павла I положить конец существованию новообразованных муниципалитетов. Хотя и восстановленные Александром i они были вскоре отданы под столь строгий надзор губернатора и различных ведомств от губернского присутствия и управления государственных имуществ вплоть до строительного ведомства, что Городская дума вскоре почти прекратила свои собрания. Административная работа, связанная с управлением экономическими интересами города, выполнялась обыкновенно одной исполнительной комиссией — Шестигласной думой.

Необходимость большей независимости в управлении городским хозяйством давала себя чувствовать наиболее интенсивно в больших городах и особенно в столице. Поэтому в 1846 году был издан новый закон, в силу которого все классы жителей, владевших земельным имуществом и плативших государственные налоги, получили одинаковую возможность избирать гласных в общую думу. Таким образом, к участию в городском самоуправлении были допущены не только плательщики податей, как например купцы и ремесленники, но и члены привилегированных сословий, владеющие в городе землею, как дворяне, чиновники и духовенство. Чтобы обеспечить присутствие в Думе дворян, новый закон признавал за ними право избирать своих делегатов на особых собраниях. Общая столичная дума состояла из шестисот членов; избранная ею из своей среды Исполнительная комиссия получала имя создавшего ее учреждения — думы. Эта реформа строго ограничилась одним Петербургом, но она заслуживает тем не менее нашего внимания, потому что ее принципы, как и вызванная ею критика, много послужили при выработке общей системы городского самоуправления действующей еще и теперь.