Очерки по истории политических учреждений России - Михаил Ковалевский

Рассмотрев организацию уездного и губернского самоуправления, посмотрим, какой же цели оно отвечает. Нужно помнить, что англо-американские взгляды на действительное значение выборных должностных лиц и учреждений в управлении государственными делами проникали в общественное мнение Европейского континента медленно и неполно. Идея исполнения народными выборными официальных обязанностей, каковы полицейские и судебные, в чистом виде проявляющаяся в избрании coroners, constables justices of peace и полицейских чиновников в Америке и в Англии, эта идея осталась более или менее чуждой правовым взглядам тех, кто во Франции, как и в Германии, системе административной централизации пытался противопоставить систему местного самоуправления. По их теории, выборным советам и народным представителям следовало поручить одну лишь заботу об экономических интересах общины, округа и провинции.

Этим путем в местный административный механизм была введена некоторая двойственность. Чтобы пояснить нашу мысль на примере, достаточно будет напомнить тот факт, что во Франции при разных режимах XIX века департамент и округ в одно и то же время управлялись двумя различными видами чиновников и учреждений: правительственными, префектом и советом префектуры, и выборными — Генеральный совет департамента и его исполнительная комиссия. На обязанности первых лежало отправление различных функций правительственной власти, на вторых — забота об экономических интересах департамента. И в уезде мы находим те же элементы в лице чиновника, назначаемого министерством — супрефекта, и окружного совета, учреждения выборного. Хотя русское слово самоуправление и является точным переводом английского термина, но лица, введшие его в империю, очевидно, отожествляли задачи самоуправления с теми, которые приписывались ему на континенте и, особенно, во Франции; таким же образом, функции уездного и губернского земства и их управ были ограничены заботами об экономическом благосостоянии. И лишь в последнее время перед глазами континентальных публицистов открылась истинная природа англо-американского самоуправления, благодаря классическому труду Гнейста. Его идеи, проникнув в Россию, послужили делу критики существующей системы местных учреждений. До сих пор, однако, этой новой тенденции не удалось изменить взгляды законодателя. Ибо вместо расширения сферы порученных нашим земствам задач вместо призвания их к отправлению правительственных функций — их автономия была лишь урезана и усилен официальный контроль, которому земства подчинены. Это не удивит того, кому как автору трудно примирить самодержавие с самоуправлением. Тридцатилетний опыт местных представительных учреждений может, по мнению автора, служить подтверждением той истины, что провинциальное самоуправление не обещает большого прогресса, если оно не увенчается созданием центрального автономного учреждения, и что самодержавная бюрократия долго будет переносить парализующее влияние местного представительства, стремящегося сохранить свою независимость и преследовать задачи, отличные от задач центрального правительства.

Чтобы пояснить сказанное, обратимся к горячо обсуждавшемуся вопросу об ограничении принадлежащего уездным и губернским земствам права местного обложения. Так как большая часть земских сборов уходит на помещение войска и на другие общегосударственные нужды, то остается очень мало на постройку и содержание дорог, на открытие новых школ, новых больниц и так далее. Чтобы добыть необходимые для развития всех этих учреждений средства, губернские и уездные земства всегда настаивали и настаивают до сих пор на своем праве повышать местные налоги и взимать их не только с земельной собственности, но и с капитала, с промышленности и с торговли. Имея право помешать при посредстве местного губернатора либо министра внутренних дел исполнению принятых земскими собраниями решений, правительство всегда пользовалось им, чтобы воспрепятствовать всякому проекту увеличения расходов, задуманному последними. В последнее же время правительство сделало новый шаг в том же направлении, ограничив право самообложения известным процентом с суммы общих налогов, уплачиваемых губернией. Министр финансов встретил уже затруднения во взимании налогов; он употребляет поэтому все усилия для достижения последней цели. Чтобы сделать ее возможной, он желал бы избавить земства от расходов, связанных с открытием новых народных школ. Но этого нельзя было бы осуществить, не предоставив трудной задачи просвещения сельского населения духовенству. Неудивительно, что Витте является первым сподвижником обер-прокурора Святейшего Синода Победоносцева, желающего наделить Россию церковно-приходскими школами, в которых русские уже имели печальный опыт во времена крепостного права. Эти школы были бы тем более вредны в России, что приходские священники, слишком занятые, чтобы обучать детей самим, поручили бы, вероятно, все заботы по воспитанию неопытному усердию какого-нибудь низшего церковнослужителя.

Но возвратимся к функциям земских собраний. Эти собрания имеют право издавать постановления — право, которое, как читатель знает, всегда принадлежало автономным учреждениям в Англии и в Америке. В 1864 году, когда впервые было положено основание ныне существующей системы, право принятия административных решений, хотя и требовавшееся некоторыми членами комитета, вырабатывавшего закон, было отвергнуто министром внутренних дел под тем предлогом, что ни теория, ни практика не дают точных правил относительно подобной власти регламентации. И только впоследствии право издания постановлений было предоставлено русским органам самоуправления и прежде всего городским думам. В 1873 году губернские земства получили право принимать меры по предупреждению пожаров. С этого момента их право издания постановлений было расширено; они могут в настоящее время регламентировать общественную гигиену, народное продовольствие, соблюдение порядка на базарах и ярмарках, содержание дорог, пристаней и так далее. Все такие постановления могут быть приняты либо одной управой, либо общим собранием; но они не имеют силы закона, если не утверждены губернатором. Последний дает свое утверждение после совещания с новым присутствием, учрежденным по закону 1890 года и составленным преимущественно из правительственных чиновников. Со способом его составления мы познакомимся ниже. Утверждение губернатора требуется также, хотя и в несколько иной форме, и в том случае, когда дело идет о каких-либо экономических мероприятиях, принятых губернским или уездным земствами. Менее важные мероприятия не входят в законную силу до истечения пятнадцати дней с момента их обнародования. В течение этого периода губернатор имеет возможность их отменить.

С первыми покушениями на жизнь Александра II открывается период, который нельзя считать благоприятным для дальнейшего развития местных русских вольностей. Правительство начало все более и более подозрительно относиться ко всякой попытке избирательных корпусов, направленной к увеличению их деятельности или к объединению их усилий. Достаточно будет привести число отвергнутых правительством земских ходатайств, чтобы дать читателю понятие о том недоверии, с каким относились в высших сферах к этим учреждениям. От 1865 до 1884 года правительству было представлено 2623 документа этого рода. Из этих ходатайств 1341, то есть 52 % были отвергнуты или оставлены без ответа, и с течением времени число отрицательных ответов, вместо того чтобы уменьшаться, все более увеличивается, по крайней мере до 1880 года. Правительство систематически сопротивлялось уменьшению суммы обложения, требуемого для пользования правом голосования, и разрешению совместной выработки представителями нескольких земств общих мер для борьбы с эпидемиями или в целях объединения их усилий по вопросам народного хозяйства. Ходатайства земств о предоставлении им большей свободы в обнародовании их дебатов постиг тот же отрицательный результат. Этим учреждениям не было также разрешено введение принципа всеобщего обязательного обучения, принципа, на котором настаивало не одно губернское земство между 1866 и 1872 годами. Начиная с 1873 года правительство предпочитает совсем не отвечать на ходатайства этого рода, что, однако, не помешало увеличению числа последних в годы, предшествовавшие смерти императора Александра II. Ходатайство о разрешении учителям различных губерний собраться на конгресс для выработки общих планов преподавания было встречено таким же отказом, на этот раз под тем предлогом, что благодаря низкому уровню просвещения самих учителей их съезд может иметь лишь плохие результаты как в педагогическом, так и в политическом отношениях. Между тем многочисленные требования об отмене налогов на соль имели больше успеха. Принимая эту меру, правительство, несомненно, действовало под их влиянием.