Стимулы, парадоксы, провалы. Город глазами экономистов (сборник) - Василий Аузан

России на пользу пошло бы развитие полицентричности, это немного разбавило бы унаследованную сверхцентрализацию. Однозначно говорить о том, что полицентричность всегда благо, нельзя. Есть страны полицентричные, классические примеры – США и Германия, и моноцентричные – Франция или Италия. Моно- или полицентричность сама по себе ни плоха, ни хороша. Лишь в контексте существующих институтов можно понять, благо это для страны или нет. Париж исторически – центр моноцентричной, унитарной страны, хотя современная Франция проводит политику регионализации. А в Германии моноцентризма не было и не будет – это реальная федерация.

В России полицентричность сейчас пытаются развивать искусственно, превращая Санкт-Петербург во вторую столицу и деловой центр. При этом для Питера хотят воспроизвести рентную модель Москвы, которая в 2000-х годах более 40 % доходов своего бюджета получала за счет налоговых поступлений от зарегистрированных в столице крупнейших российских компаний. Вот и в Питер переводят штаб-квартиры «Газпрома», «Газпромнефти» и другие отдельные госструктуры. За счет этого растут доходы бюджета города, создаются новые высокооплачиваемые рабочие места. С одной стороны, развитие за счет ренты развращает городские власти, это хорошо было видно по Москве. С другой – Петербург постепенно превращается в полноценный второй центр, и это хорошо. Развитие Петербурга позволит уйти от привычной парадигмы «есть Москва, и есть остальная Россия».

Неравенство и модернизация

Если существуют богатые крупные города, то должна существовать и периферия. Возникает проблема неравенства. Можно ли ее решить? И нужно ли это делать? Конфликт равенства и эффективности существует всегда. Территории с конкурентными преимуществами развиваются быстрее, что ускоряет развитие всей страны, но усугубляет неравенство. Выравнивающая политика требует перераспределения ресурсов от сильных территорий к слабым, что замедляет развитие сильных. Каждая страна, каждый регион в какой-то период истории находят свой оптимум. С течением времени он меняется, но его надо каждый раз находить: сколько ресурсов оставлять динамично растущему центральному городу или региону, какую их часть перераспределять в пользу проблемной периферии?

Пространственного неравенства избежать невозможно. Равенства не существует потому, что пространство очень сильно дифференцировано по двум группам факторов (об этом говорит нобелевский лауреат 2008 года по экономике Пол Кругман). Факторы «первой природы» по Кругману – географическое положение и обеспеченность природными ресурсами, они, что называется, от бога. Разница между Магаданом и Сочи очевидна. Обеспеченность региона ресурсами (земельными, минеральными) тоже не зависит от деятельности людей. Факторы «второй природы» созданы человеком. Это преимущества агломерационного эффекта (развитие городов), развитие человеческого капитала (уровень образования и здоровья, трудовая мотивация и др.) и институты (нормы и правила, по Дугласу Норту, которым следует общество). Для России с ее огромной территорией нужно добавить инфраструктуру, без которой развитие невозможно.

Модернизация – это переход от доминирования факторов «первой природы» (не зависящих от людей) к факторам «второй природы» (рукотворных). Поэтому города – один из важнейших компонентов модернизационного развития. Они созданы людьми; эффект масштаба и разнообразие – результат деятельности общества.

Из-за неравномерности пространственных факторов не может быть равномерного развития в пространстве. Но можно ли корректировать это неравенство и до какого предела? Как пройти между Сциллой и Харибдой – рисками пространственного неравенства и экономическими издержками выравнивания – и найти оптимум?

В крупных странах догоняющего развития территориальное неравенство очень велико: это Бразилия, Китай, Индия. В России оно даже больше, если сравнивать Ингушетию с Ненецким автономным округом. Но так делать не стоит, поскольку невозможно измерить теневую экономику Ингушетии, а в Ненецком АО помимо 40 тысяч собственного населения работает много вахтовиков, добывающих нефть. В целом по уровню регионального неравенства Россия сопоставима с крупными странами догоняющего развития. При этом и социальное, и экономическое неравенство с середины 2000-х годов смягчалось за счет перераспределения огромной нефтяной ренты. Хорошо ли это? Для социального неравенства – хорошо, если перераспределение способствует росту человеческого капитала в менее развитых регионах. Для экономического развития – не очень. Логика простая: если страна делает ставку на конкурентоспособные регионы и города, то развитие всей страны идет быстрее, потому что вы запрягаете сильных лошадок. Если вы подтягиваете слабых, то средняя скорость падает.

Для развитых стран Евросоюза приоритетно выравнивание регионов, для догоняющих – рост конкурентоспособных регионов, вытягивающих всю страну. Китайцы сначала стимулировали развитие своих прибрежных регионов и только потом разработали программы развития внутренних территорий. Но тут они делают ставку на территории с конкурентными преимуществами: региональные центры, города с лучшей транспортной инфраструктурой, районы добычи ресурсов. То есть внутри менее развитых территорий стимулируются более конкурентоспособные. Алгоритм экономически рациональный, китайцы еще раз показали прагматизм своей региональной политики. У них нет нефтяной ренты, которой мы «заливаем» неравенство, задавливая сильных и поддерживая иждивенчество слабых, – и в этом счастье Китая.

Россия поддерживает слабых с размахом, но без жесткого контроля эффективности перераспределения: роста человеческого капитала и агломерационного эффекта, институциональных и инфраструктурных улучшений. Выскажу непопулярное суждение: нужно «кормить» Северный Кавказ! Но делать это надо через инвестиции в человеческий капитал, в мобильность людей, в то, чтобы население быстрее включалось в модернизацию. Вкладывать бюджетные деньги в строительство птицефабрик и горнолыжных курортов бессмысленно, их просто разворуют.

Проблема неравенства развития еще сильнее в регионах, деградирующая периферия есть в каждом субъекте РФ. Политика сглаживания неравномерности развития почти везде одинакова. Российские губернаторы считают несправедливым, если города будут развиваться, а село – деградировать. Любой губернатор скажет: «Я должен кормить весь регион». Поэтому для городов устанавливается жесткая планка отсечения налоговых доходов, все остальное централизуется и перераспределяется.

Но ведь можно рассматривать город как мотор развития региона. Если власть позволяет городу развиваться, он тянет за собой весь регион. Приверженцев этой модели в России немного, мера изъятия ресурсов из городов фатально превышена. Городские округа получают мизерный налоговый паек и не могут развиваться без поддержки губернатора. Если он дружит с мэром, у города есть ресурсы. А если между ними война и все решения принимает губернатор, то наоборот.

Управленческая парадигма в историческом ключе

Исторически в России доминировало освоение окраин, колонизация, диктовавшаяся соображениями геополитики. Хотя использовались и рыночные инструменты: когда Одессе дали статус порто-франко (право вести беспошлинную торговлю), город совершил скачок. Но в целом экономика была приводным ремнем геополитики. В советское время освоение богатых минеральными ресурсами периферий стало доминирующим трендом.

Советский опыт сыграл значительную роль. Развитые страны в 1950–1960-е годы проводили региональную политику, основанную на теории полюсов роста Франсуа Перру. Суть ее в следующем: создать на периферии новые полюса роста (современные и конкурентоспособные производства), чтобы стимулировать развитие. Например, в 1950-е годы мощным драйвером развития была нефтехимия и металлургия, поэтому в отстающих регионах юга Италии строили нефтехимические и металлургические заводы, чтобы подтянуть отстающую Калабрию и Сицилию. Построили. Завод есть, а эффекта модернизации нет. Стало ясно, что искусственно создать на периферии точки роста (полюса роста) не очень получается. Позднее с этим столкнулись бразильцы, реализуя программу подъема Амазонии, хотя кластер новых производств в Манаусе был более жизнеспособным. Программ такого рода в мире было много, но результат оказался скромным.

Потом появилось понимание того, что есть объективные центр-периферийные различия. Модель «центр – периферия» разработал в середине 1960-х годов американский географ Джон Фридман. Согласно этой теории центр, развиваясь, стягивает с периферии человеческие, финансовые и другие ресурсы. Благодаря концентрации ресурсов в центре формируются инновации, а затем происходит трансфер этих инноваций на периферию. То есть работает своего рода двухтактный двигатель. Центр поднялся – подтянул за собой периферию, система взаимосвязана. В России распространение инноваций из центра на периферию можно иллюстрировать распространением торговых сетей, интернета, сотовой связи, всего, что связано с потреблением. Сначала что-то новое появляется в Москве, потом распространяется на другие крупные города, затем на города помельче и затем на сельскую периферию. К сожалению, институциональная модернизация таким же путем не идет, и в Москве с ней большие проблемы.