Политический порядок в меняющихся обществах - Сэмюэл Хантингтон

В Индии законодательство по земельной реформе было исторической целью конгресса и его лидеров. К тому же первая фаза реформы, упразднение заминдаров, была частью процесса национального освобождения. Правовой статус заминдара был создан англичанами в XIX в., и упразднение этой категории землевладельцев можно было рассматривать как символ конца британского владычества. С такой же легкостью, с какой иностранные правители лишают собственности местных землевладельцев, местные правители лишают собственности иностранных или таких, чье право на владение собственностью представляется вытекающим из иностранного источника. (Имеется в виду ситуация, когда землевладельцы иностранного происхождения не могут рассчитывать на интервенцию в защиту их прав.) В результате этого, однако, земельная реформа в Индии продвигалась очень медленно. Она была в юрисдикции законодательных собраний штатов, и на протяжении 1950-х гг. нигде, за исключением штата Утгар-Прадеш, собрания не приняли эффективного законодательства по земельной реформе. Законы, которые были приняты, пестрели дырами, делающими очень трудным для крестьян добиться осуществления своих прав и очень легким для землевладельцев уйти от исполнения своих обязанностей.

Еще в одной демократической стране Южной Азии, на Филиппинах, земельная реформа претерпела такую же, если не худшую, судьбу. Восстание Хукбалахап[60] и активность Магсайсая вынудили филиппинских законодателей провести в 1955 г. закон о земельной реформе. Закон этот, однако, был полон прорех. Некоторое представление о его неэффективности дает сдержанный комментарий из отчета ООН в 1962 г.: «Даже если бы закон был полностью введен в действие, большие площади разрешенного землевладения способствовали бы сохранению широких масштабов аренды. Меры обеспечения реформы представляются недостаточными, и арендаторы предпочитают сохранять хорошие отношения с семьями землевладельцев вместо того, чтобы пользоваться преимуществами, которые дает им закон»51. Слабость закона побудила президента Макапагала оказать давление для принятия в 1963 г. другого закона.

В любой политической системе для проведения эффективной земельной реформы необходимо, чтобы какая-то группа элиты порвала с аграрной олигархией и провела необходимое законодательство. В авторитарной системе инициативу в проведении земельной реформы может взять на себя монарх, диктатор либо военная хунта. В демократической системе с сильными политическими партиями эту роль могут взять на себя лидеры правящей партии. В отсутствие сильных партий, заинтересованных в земельной реформе, для принятия необходимого законодательства обычно требуется раскол в рядах высших экономических классов и поддержка реформы со стороны промышленных и коммерческих кругов, как и со стороны «прогрессивных» землевладельцев. Например, принятие на Филиппинах в 1963 г. закона о реформе стало возможным благодаря промышленникам и среднему классу, поддержавшим законодательство как необходимый элемент в общей программе экономического развития. На самом деле президент Макапагал, формулируя свои аргументы против сохранения арендного земледелия, упирал больше именно на нужды экономического развития, чем на социальную справедливость. Законопроект встретил значительное сопротивление законодателей, однако в конце концов прошел. Отмечалось, что «сопротивление конгресса переменам в формах землепользования было ослаблено тем, что землевладельцам приходилось делить власть с промышленными группами»52.

Та же самая тенденция проявилась в Латинской Америке. Конфликт интересов промышленников, «прогрессивных фермеров и сельскохозяйственных дельцов», с одной стороны, и «полуфеодальных» землевладельцев, с другой, способствовал принятию в 1961 г. колумбийского законодательства по земельной реформе. Тот же самый конфликт в Перу способствовал принятию законопроекта 1964 г. В бразильском штате Сан-Паулу закон 1961 г. об аграрных преобразованиях был отчасти результатом того факта, что «сильные новые средний и высший классы городского населения могли оказать значительное влияние на земельную политику»53. Представляется, что в отсутствие сильной политической организации, способной провести законодательство по земельной реформе вопреки сопротивлению землевладельческих групп, осуществление этой цели требует союза с промышленными и коммерческими лидерами.

«Начало всякого предприятия, — сказал однажды Мустафа Кемаль, — требует действия сверху вниз, а не снизу вверх». Многие исследователи земельной реформы говорят противоположное: реформа может быть осуществлена только посредством позитивного действия и требований крестьянства. На самом деле, однако, в том, что касается земельной реформы, ни одна из этих крайних позиций не представляется верной. Реформа может быть результатом инициативы как со стороны правящей элиты, так и со стороны крестьянских масс. Если не революция, то волнения и вспышки насилия в сельской местности и организация крестьянских союзов, способных предъявить властям эффективные и скоординированные требования, обычно ускоряют принятие законодательства о реформе. Восстание Хукбалахап в 1940-х и начале 1950-х гг. сделало возможным филиппинский земельный закон 1955 г. Захваты земель крестьянами в районе Куско и рост влияния крестьянских организаций помогли принятию закона о земельной реформе в Перу в 1964 г. В Венесуэле захват земель в конце 1950-х способствовал принятию закона о реформе I960 г. В Колумбии закон об аграрной реформе, который был принят в 1930-х гг., изначально, как это обычно и бывает в случае революционных правительств, представлял собой легитимацию уже осуществленных крестьянами земельных захватов. Образование национальных крестьянских организаций в Чили и Бразилии в 1961 г. дало толчок тем элементам в обоих правительствах, которые были заинтересованы в продвижении реформы.

В то же время реформа движется не только снизу. В большинстве стран арендаторы и безземельные крестьяне не обладают умениями и организацией, необходимыми для того, чтобы крестьянство могло стать эффективной политической силой. Оно больше склонно пользоваться слабостью власти, чтобы захватить землю, чем пользоваться ее силой, заставляя политических лидеров работать на благо крестьян. Даже в такой стране, как Филиппины, бедные фермеры и арендаторы были в 1960-х гг. лишены эффективной организации и не играли большой роли в принятии закона о реформе 1963 г. В результате этого во многих случаях реформа оказывается исключительно делом элит при отсутствии давления со стороны крестьян. Однако в предвидении такого давления в начале 1960-х гг. в Колумбии «социальная группа, которой предстояло извлечь из закона наибольшую для себя пользу — т. е. мелкие колумбийские фермеры-арендаторы, издольщики, владельцы „минифундий“[61] и безземельные сельскохозяйственные рабочие, — играла лишь незначительную и косвенную роль в его принятии». Происходили кое-где захваты земель, но в очень небольшом масштабе. В Венесуэле необходимым катализатором довольно умеренных захватов земель была идеологическая приверженность Бетанкуру и его лидерство. В Иране со стороны крестьян вообще не было насилия или иного беззакония. Здесь, как и в Колумбии, лидеры, проводившие реформы, были озабочены не теми слабыми проявлениями насилия, что были в прошлом, а угрозой большого насилия в будущем. «Я не собираюсь выступать в роли предсказателя беды, — заявил один колумбийский законодатель, — но, если следующий конгресс не проведет аграрной реформы, революция неизбежна». Премьер-министр Амини предупреждал иранскую элиту: «Разделите свои земли, не то получите революцию — или смерть»54.

«Земельная реформа, — отмечал Нил, — не делает из крестьян новых людей. Это новые люди делают реформу»55. В отсутствие революции новых людей представляют обычно иные классы, чем крестьянство. Тем не менее эффективность земельной реформы, кто бы ее ни инициировал, зависит от активного и в конечном счете организованного участия крестьян. Не обязательно начало реформ связано с мобилизацией крестьян, однако, чтобы увенчаться успехом, реформа должна стимулировать их мобилизацию и организацию. Законы о реформе становятся эффективны, только когда они институциализованы в организациях, цель которых — сделать реформы эффективными.

Для того чтобы реформа стала реальностью, необходимы две формы связи между правительством и крестьянами. Во-первых, правительство должно практически во всех случаях создавать и адекватно финансировать новую административную структуру, хорошо укомплектованную сильными специалистами, преданными целям реформы. В большинстве стран, где проблема реформы является критической, министерства сельского хозяйства представляют собой слабые, сонные чиновничьи образования, мало заинтересованные в модернизации и реформе, часто обслуживающие господствующие в агросекторе интересы. Пассивная бюрократия может свести реформу к нулю. Согласно одному исследованию, например, провал земельной реформы в некоторых районах Индии произошел по двум причинам: «одна — плохое законодательство, и другая — негативное отношение правительственных чиновников на государственном, региональном, провинциальном и деревенском уровнях. За исключением Алигарха[62], нигде не было серьезных попыток внедрить принятое законодательство о земельной реформе»56. Практически все успешные земельные реформы были связаны с созданием института аграрной реформы. Там, где такой институт не был создан, как в Индии, реформы были, как правило, неэффективны. Кроме того, часто необходимо мобилизовать значительные административные силы для внедрения реформы на уровне самой сельской местности. Японская земельная реформа потребовала участия 400 000 человек для покупки и передачи 2 000 000 гектаров и для того, чтобы переписать 4 000 000 договоров о земельном владении. На Тайване реформа потребовала участия 33 000 чиновников. На Филиппинах и в Иране в помощь проведению реформы была призвана армия57.