Политический порядок в меняющихся обществах - Сэмюэл Хантингтон

И наконец, можно представить себе проведение земельной реформы политической партией, пришедшей к власти демократическим путем. Меры этого рода были приняты демократически избранными правительствами в Индии, Филиппинах, Венесуэле, Чили, Перу, Колумбии и некоторых других странах. Однако демократический путь земельной реформы долог, полон фрустраций и часто невозможен. Плюралистическая политика и парламентское правление часто несовместимы с эффективной земельной реформой. В частности, парламентская система без явно доминирующей партии лишена инструментов, с помощью которых можно эффективно ослабить консервативных землевладельцев. В модернизирующихся странах законодатели более консервативны, чем исполнительная власть, и в парламентах там часто доминируют интересы землевладельцев.

Существует элемент фундаментальной несовместимости между парламентской формой правления и земельной реформой. В Пакистане, например, при парламенте реформа не продвигалась на протяжении десяти лет, но была быстро принята и проведена в жизнь, когда власть захватил генерал Айюб Хан. В Иране в меджлисе тоже доминировали землевладельцы, и, чтобы сделать земельную реформу реальностью, пришлось приостановить деятельность парламента и провести соответствующий закон через референдум. «Парламенты, хорошие или плохие, представляют препятствие для реформы», — ворчал премьер-министр Амини45. В Египте, как и в Пакистане, законодательство по земельной реформе не сдвигалось с места до тех пор, пока традиционный режим, т. е. король и парламент, не был свергнут Насером и его военной элитой. В Эфиопии закон о земельной реформе, предложенный правительством в 1963 г., был отклонен парламентом.

В Латинской Америке законодательные собрания также традиционно хоронили мероприятия земельной реформы. В начале 1960-х Бразильский конгресс, например, последовательно отказывался санкционировать такие мероприятия, предлагаемые президентом Гулартом[56]. В итоге они были введены в 1964 г. президентским декретом. В те же годы и в Эквадоре конгресс «отказывался от серьезного рассмотрения фундаментальных реформ, на которых настаивал президент Аросемена[57], таких, например, как пересмотр налогового законодательства и земельная реформа»46. То же самое и перуанский конгресс в начале 1960-х отказывался провести законодательство по земельной реформе, предпочтя проигнорировать заем в 60 млн. долларов от США, предложенный на условиях принятия этих законов47. В Сирии в середине 1950-х сравнительно скромные предложении партии Баас[58] по аграрной реформе были заторможены законодательным собранием, где доминировали интересы землевладельцев.

В Корее Временное законодательное собрание, действовавшее при американском военном правительстве в 1940-х гг., не предприняло действий по предложениям о земельной реформе. В результате «после долгих и бесполезных дебатов в Собрании [генерал] Ходж вынужден был издать распоряжение о земельной реформе односторонне». Затем, когда была создана Корейская Республика, парламент, в котором главной силой были землевладельцы, все-таки провел земельную реформу, чтобы утвердить верховенство своей власти по отношению к исполнительной. Президент Ли наложил вето на билль, но затем был принят другой, который президент санкционировал. В парламенте «землевладельцы были доминирующим меньшинством; их общие интересы были отражены в земельной реформе и даже в законе о правительственных служащих»48.

Тенденция доминирования землевладельческого элемента в парламентах тех модернизирующихся стран, где существует система конкурентных выборов, отражает отсутствие там эффективной политической организации. Большая часть населения живет там в сельской местности, и поэтому природа режима определяется тем, как протекают выборы именно в этих районах. В отсутствие эффективных партий, крестьянских союзов и других политических организаций главным политическим ресурсом является экономический и социальный статус. Традиционные элиты пользуются им, чтобы обеспечить себе подавляющее большинство в парламенте. В некоторых случаях этому способствуют сами парламентские процедуры. В Бразилии, Перу и других латиноамериканских странах число парламентских мест определяется в зависимости от численности населения регионов, но право голоса имеют лишь грамотные. Благодаря этому незначительное число сельских избирателей из высших классов контролирует большинство мест, принадлежащих сельскохозяйственным регионам. В некоторых странах Ближнего Востока ситуация прямо противоположная: консервативные землевладельческие группы оказывали давление, с тем чтобы увеличить представительство неграмотных крестьян. Они были уверены в своей способности контролировать их голоса и обеспечить себе их политическую поддержку благодаря своему экономическому и социальному влиянию.

Демократические правительства могут осуществить земельную реформу там, где существует энергичная и популярная исполнительная власть, а также сильные партийные организации, которые представляют группы населения, заинтересованные в завоевании крестьянских голосов. В Венесуэле Ромуло Бетанкур[59], действуя совместно с организационно сильной партией «Демократическое содействие» и крестьянскими союзами, добился в 1960 г. принятия закона о земельной реформе. Однако даже при этих благоприятных обстоятельствах парламент оставался главным бастионом оппозиции, и пришлось прибегнуть к мерам не вполне парламентского свойства. Была создана внепарламентская комиссия по земельной реформе, которая после длительных слушаний, консультаций и исследований разработала предложения. Затем они были выдвинуты на рассмотрение законодательного собрания и с незначительными изменениями «продавлены» проправительственным большинством. «Комиссия представляла собой сначала соединение представителей всех политических партий, философий и большинства венесуэльских групп, имеющих отношение к сельскому хозяйству. Таким образом, оказалось возможным привести весь спектр политических членений к консенсусу относительно окончательной версии предложений комиссии»49. По существу, законодательный процесс был перенесен из неблагоприятной парламентской среды в более благоприятную среду слушаний в комиссии по земельной реформе. Успех земельной реформы создал ситуацию активного состязания между политическими партиями за популярность в крестьянской среде. «Скупка голосов, — как заявил один из венесуэльских деятелей в сфере земельной реформы, — это хорошая политика. Лучше нет»50. Колумбийская земельная реформа 1961 г. была проведена похожим способом. Тоже была создана внепарламентская комиссия, однако, в отличие от реформы венесуэльской, законопроект был подвергнут длительному рассмотрению и дальнейшей доработке в парламенте.

В Индии законодательство по земельной реформе было исторической целью конгресса и его лидеров. К тому же первая фаза реформы, упразднение заминдаров, была частью процесса национального освобождения. Правовой статус заминдара был создан англичанами в XIX в., и упразднение этой категории землевладельцев можно было рассматривать как символ конца британского владычества. С такой же легкостью, с какой иностранные правители лишают собственности местных землевладельцев, местные правители лишают собственности иностранных или таких, чье право на владение собственностью представляется вытекающим из иностранного источника. (Имеется в виду ситуация, когда землевладельцы иностранного происхождения не могут рассчитывать на интервенцию в защиту их прав.) В результате этого, однако, земельная реформа в Индии продвигалась очень медленно. Она была в юрисдикции законодательных собраний штатов, и на протяжении 1950-х гг. нигде, за исключением штата Утгар-Прадеш, собрания не приняли эффективного законодательства по земельной реформе. Законы, которые были приняты, пестрели дырами, делающими очень трудным для крестьян добиться осуществления своих прав и очень легким для землевладельцев уйти от исполнения своих обязанностей.

Еще в одной демократической стране Южной Азии, на Филиппинах, земельная реформа претерпела такую же, если не худшую, судьбу. Восстание Хукбалахап[60] и активность Магсайсая вынудили филиппинских законодателей провести в 1955 г. закон о земельной реформе. Закон этот, однако, был полон прорех. Некоторое представление о его неэффективности дает сдержанный комментарий из отчета ООН в 1962 г.: «Даже если бы закон был полностью введен в действие, большие площади разрешенного землевладения способствовали бы сохранению широких масштабов аренды. Меры обеспечения реформы представляются недостаточными, и арендаторы предпочитают сохранять хорошие отношения с семьями землевладельцев вместо того, чтобы пользоваться преимуществами, которые дает им закон»51. Слабость закона побудила президента Макапагала оказать давление для принятия в 1963 г. другого закона.