Политический порядок в меняющихся обществах - Сэмюэл Хантингтон

При каких же условиях земельная реформа осуществима? Как и любые другие реформы, изменения в характере землепользования требуют концентрации власти и расширения сферы ее действия. Говоря конкретнее, они предполагают, во-первых, сосредоточение власти в руках новых элит, ориентированных на реформы, и, во-вторых, мобилизацию крестьянства и его организованное участие во внедрении реформ. Исследователи процессов земельной реформы пытаются время от времени вводить различие между «реформой сверху» и «реформой снизу». На самом деле, однако, успешная земельная реформа предполагает активность с обеих сторон. Эффективность земельной реформы, связанной с революцией, объясняется, очевидно, именно этим: концентрацией власти в руках революционной элиты и быстрой политической мобилизацией крестьянства. В случаях, подобных боливийскому, крестьяне захватывают землю и организуются в национальные крестьянские союзы, а новая правящая элита издает закон о земельной реформе, который закрепляет их права и учреждает административные структуры, необходимые для проведения реформ.

Если предполагается, что традиционные элиты — это элиты землевладельческие, прореформенная инициатива сверху должна идти от какой-то новой элитной группы, способной поломать политически укорененную систему интересов и взять власть, достаточную для того, чтобы обеспечить законодательное принятие и реализацию земельной реформы вопреки сопротивлению значительного числа землевладельцев. По самой своей природе земельная реформа предполагает некоторый элемент конфискации. Она может иметь форму прямой экспроприации земли государством, без какой-либо компенсации, как это происходит в случае революции. Возможна компенсация на уровне той цены земли, которая установлена в целях налогообложения и которая обычно гораздо ниже ее рыночной стоимости. Возможна компенсация в форме ценных бумаг или других формах отложенного платежа, где реальные выплаты обычно резко уменьшены инфляцией и нестабильностью правительств, берущих на себя обязательства. Единственное исключение из практики частичной или полной конфискации — это те счастливые страны, где, как, например, в Венесуэле или Иране, была возможна, так сказать, «нефтяная земельная реформа» — то есть там, где источником существенной компенсации были доходы от нефти. Во всех остальных случаях земельная реформа предполагает насильственную передачу собственности из одних рук в другие. И это обстоятельство делает земельную реформу самым серьезным — и самым трудным — из того, что берет на себя правительство, взявшееся за модернизацию.

Готовность землевладельцев к утрате собственности в результате земельной реформы, не столь радикальной, как революция, варьирует в прямой зависимости оттого, насколько неизбежной альтернативой этому представляется утрата ее именно в результате революции. Помимо этого, способность правительства провести земельную реформу может варьировать в прямой зависимости от степени концентрации собственности. При высокой концентрации большие земельные массивы для перераспределения могут быть получены через экспроприацию очень богатого меньшинства, которое вполне может быть способно позволить себе такую потерю. Если же земельная реформа требует лишить собственности гораздо более широкий класс землевладельцев средней руки, кулаков, правительство сталкивается с более серьезной проблемой.

Устранение традиционной землевладельческой элиты может проходить разными путями и осуществляться новыми элитами разного происхождения. В случае революционной реформы значительная часть землевладельческой элиты устраняется посредством физического насилия либо эмигрирует в страхе перед насилием. Политическое лидерство осуществляет при этом городская интеллигенция, создающая новые политические институты и поддерживающая действия крестьян соответствующими декретами о земельной реформе. В мире земельная реформа чаще всего проводилась именно революционным путем.

Второй по эффективности путь земельной реформы — из-за рубежа. Иностранец так же мало привязан к существующему укладу, как революционер, и если последний легитимизирует действия взбунтовавшихся крестьян, то действия иностранца легитимизируются оккупационными властями. В обоих случаях реформа становится возможной благодаря вторжению новых элит и новых масс в недоступную для них ранее политическую жизнь. Иностранцы обычно не устраняют полностью традиционную элиту от власти, но подчиняют ее колониальным либо оккупационным властям. Перемены в землепользовании, которые приносил с собой колониализм, состояли обычно в смене традиционной общинной собственности индивидуальным землевладением западного типа. Как было отмечено выше, это часто приводит к концентрации земли в руках относительно малого числа собственников. Лишь в редких случаях колониальные правительства проявляют заинтересованность (как это было в случае американского правления на Филиппинах в 1930-х гг.) в более равномерном землевладении.

Другое дело — военная оккупация. После Второй мировой войны США провели в Японии одну из самых эффективных земельных реформ современности. Процент арендаторов и частичных собственников (т. е. крестьян, арендующих 50 и более процентов обрабатываемой ими земли) был снижен с 43,5 до 11,7; часть сельскохозяйственного дохода, приходящаяся на аренду, доход от вложений и заработную плату, была снижена до 4%; компенсация, выплаченная землевладельцам за их землю, рассчитывалась по ценам 1938 г., что было, учитывая резкую послевоенную инфляцию, равносильно конфискации. В Южной Корее американское военное правительство провело одну реформу, состоявшую в перераспределении земель, принадлежавших японцам, а затем местное правительство провело другую, направленную на перераспределение земель, принадлежавших корейцам. В 1945 г. полные или частичные арендаторы составляли там 67,2% всего сельского населения, а в 1954-м их было только 15,3%. Как и в Японии, класс богатых землевладельцев был практически ликвидирован, и была достигнута высокая степень равенства в размерах земельной собственности в масштабах всей страны. Выглядит парадоксом тот факт, что самые радикальные земельные реформы после Второй мировой войны были проведены благодаря либо коммунистической революции, либо американской оккупации.

Похожая картина наблюдается и на Тайване. В качестве «оккупационных властей» здесь выступила китайская националистическая элита, которая сбежала на остров от коммунистов, захвативших материковый Китай. Реформа снизила процент земель, обрабатываемых арендаторами, с 41,1 в 1949-м до 16,3% в 1953 г. и значительно улучшила условия аренды и страховки арендаторов42. Участие крестьян во внедрении этой программы поощрялось американскими советниками и поддерживалось Объединенной китайско-американской комиссией по перестройке сельского хозяйства, финансируемой из американских источников.

В некоторых случаях земельная реформа инициируется традиционными лидерами и проводится в рамках существующих властных структур. Условием здесь служит высокая концентрация власти. Типичной является ситуация, когда абсолютный монарх при поддержке элементов своей бюрократии навязывает реформу сопротивляющейся земельной аристократии. Освобождение крестьян Александром II, столыпинские реформы, реформы Амини-Арзанджани в Иране в 1961–1962 гг. могут служить примерами перемен, осуществлявшихся через традиционные политические институты. Это, можно сказать, крайние варианты «реформы сверху», и, соответственно, главная проблема таких реформ — мобилизация устойчивой активности со стороны самого крестьянства.

Другие традиционные системы лишены способности не только мобилизовать поддержку снизу, но и направить на цели реформы те ограниченные силы, на которые они могут опереться внутри самих себя. В таких обстоятельствах реформа требует либо настоящей революции, либо свержения традиционного режима, основанного на власти землевладельческой элиты, настроенными на модернизацию военными. Второй вариант особенно характерен для Ближнего и Среднего Востока. Он был реализован в Египте, Ираке, Пакистане и отчасти в Сирии. Случай Египта ярко иллюстрирует многие черты, общие для разных вариантов аграрного развития. До XIX в. большая часть земель находилась здесь во владении государства или религиозных обществ. Модернизаторские реформы Мухаммеда Али[55] поощряли частную собственность и привели в конечном итоге к большой ее концентрации. В результате «к концу столетия узкая прослойка крупных землевладельцев оказалась резко отделена от массы феллахов»43. Со времени Первой мировой войны до 1952 г. египетский парламент и правительство отражали преимущественно интересы крупных землевладельцев, среди которых первым был сам король. Крестьяне оставались пассивны, и в отсутствие настоящей буржуазии и автономного городского среднего класса там не было каких-то еще социальных групп, способных бросить вызов господству землевладельцев. Даже самые радикальные группы не придавали большого значения проблеме земельной реформы. Египетские коммунисты, например, хотели ликвидации крупного землевладения, но «аграрный вопрос в целом не занимал важного места в их политической и социальной борьбе. Даже в 1940-х гг., когда деятельность коммунистов была легальной, их главное периодическое издание, „Аль-Фаджр аль-Джадид“, вообще практически его не затрагивало. В отличие от большинства других партий, коммунисты не имели корней в египетской деревне». Однако в течение 1940-х гг. другие группы и реформаторы начали выдвигать земельный вопрос на передний план общественного сознания. В свою очередь, военному перевороту 1952 г. предшествовали события, которые можно рассматривать как начало настоящей аграрной революции. «В 1951 г. впервые в современной египетской истории произошло несколько крестьянских волнений, в которых феллахи выразили солидарную позицию против землевладельцев». Впервые вообще феллахи решились на захват земель и насилие44. В июле 1952 г. к власти пришел военный режим; в сентябре он издал закон о земельной реформе.