Социология власти. Теория и опыт эмпирического исследования власти в городских сообществах - Валерий Ледяев

Вместе с тем траектории функционирования и развития российских городских режимов принципиально отличаются от режимов в американских и европейских городах, поскольку «там работает другая институциональная логика». Современные западные режимы существуют в условиях политической конкуренции, заставляющей местных политиков действовать и в интересах тех или иных групп городского населения, а невозможность нарушать право частной собственности дает собственникам мощный ресурс влияния на власть. В авторитарных режимах «главный интерес локальных политиков и чиновников заключается в получении “сверху” назначения на должность и сохранении ее в обмен на реализацию целей режима»; при этом «власть может использовать ресурсы частного бизнеса, принуждая частично передавать их в ее руки» [Там же: 70].

Результаты исследования позволили сделать два вывода общего характера. Во-первых, динамика локальных режимов зависит прежде всего от политических и институциональных изменений на общенациональном уровне: «для режимов в городах России поворотными моментами стали как муниципальные реформы 1990-х годов, в ходе которых были сформированы органы местного самоуправления и проведены выборы мэров, так и контрреформы 2000-х, которые привели к изменению механизмов управления в ряде городов страны». Поэтому и перспективы дальнейшей эволюции локальных режимов в российских городах исследовательский коллектив связывает с вектором развития российской политической системы. Во-вторых, поворот к восстановлению иерархической системы регионального и местного управления («вертикаль власти») хотя и сузил рамки вариативности локальных режимов, но «по-прежнему можно говорить о достаточно широком пространстве для маневра локальных политических акторов в ряде важных сфер политики и управления» (курсив. – В. Л.). При этом влияние политических институтов федерального и регионального уровней остается неоднозначным: формальные правила, заданные центром, «не приобрели – по крайней мере пока – предписывающей роли. По большей мере они служат “фасадом” для неформальных механизмов согласования интересов, не препятствующим ни одному из возможных исходов конфликтов между политическими и экономическими акторами». Кроме того, вариативность городских режимов связана и с различиями в естественных структурных характеристиках городских сообществ, а важные параметры локальных режимов во многом обусловлены «географическим положением и размерами городов, их местом в социально-экономической и территориальной структуре региона и страны, отраслевой структурой экономики города и региона» [Гельман, Рыженков, 2010: 51–52].

Некоторые предварительные выводы были сделаны и в отношении конфигурации локальных режимов. Главный из них состоит в том, что сегодня в российских городах вряд ли имеет место преобладание какого-то одного типа локального режима; скорее можно предположить их мозаичное «соседство» и «сосуществование». При этом некоторые тенденции и закономерности в развитии российских локальных режимов отчасти соотносятся с американскими и европейскими аналогами. В частности, элементы локального режима поддержания статус-кво в наибольшей степени характерны для малых и средних городов, где доминируют коалиции, осуществляющие дележ ограниченного объема бюджетных ресурсов, значительная доля которых распределяется на вышестоящих уровнях власти и управления. В крупных городах экономический рост стимулировал появление «элементов локального режима роста и развития», сопоставимых с «машинами роста» в американских городах, хотя и с несколько иными конфигурациями участников. В ряде крупных городов возникли и локальные общественные движения, хотя нигде они так и не смогли стать частью правящих коалиций [Гельман, 2010: 55–56].

Исследование подтвердило тенденцию формирования режима «большого бизнеса»[493] в монопрофильных городах, где господствуют крупные предприятия общенационального масштаба. Показательным примером является режим в Череповце, ставший предметом специального внимания исследователей. В экономике и политике этого города доминирует Череповецкий металлургический завод – одно из основных подразделений компании «Северсталь»[494]. Приоритетной стратегией компании, естественно, является рост производства на заводе, а не благополучие города. Ее участие в общественно-политической жизни Череповца очень заметно и проявляется в различных формах. Местная власть практически полностью зависит от городской экономической элиты. Компания выступает основным поставщиком управленческих кадров: все мэры Череповца – бывшие работники металлургического завода. Она же формирует стратегии городского развития, определяя круг вопросов, которые включаются в городскую повестку дня. Компании удается в целом успешно поддерживать позитивный имидж и лояльное отношение со стороны горожан. Завод позиционируется компанией и местными властями как «символ прогресса и поступательного развития»; при этом негативное влияние завода, например на городскую экологию, либо замалчивается, либо оправдывается как неизбежный продукт современного развития[495]. При этом компания четко разделяет собственные интересы и интересы города, дистанцируясь от решения многих городских проблем, которые, по ее мнению, должен решать сам город (ЖКХ, транспорт, детские и медицинские учреждения).

Разумеется, структуру власти в городе нельзя рассматривать однозначно в терминах нулевой суммы и господства. Компания формирует благоприятный инвестиционный климат, способствующий притоку средств для развития местной инфраструктуры и жилищно-коммунальной сферы. Кроме того, испытывая потребность в квалифицированной рабочей силе, она вынуждена инвестировать в социальное развитие города и повышать его привлекательность. Исследователи заключают, что «захват государства» не обязательно ведет к высокому и постоянно растущему уровню коррупции и увеличению неэффективных социальных затрат, а может оказывать благоприятное влияние на городское развитие, создавая условия для снижения трансакционных издержек. В отсутствие конкурентов доминирующий актор тратит меньше ресурсов, что объективно способствует их перераспределению в пользу местного развития. Однако оборотной стороной режима роста в Череповце оказывается исключение ряда «неудобных» проблем из повестки дня и зависимость города от единственного экономического актора, что в определенных ситуациях (например в условиях экономического кризиса) создает повышенные риски для его нормального функционирования [Бычкова, Гельман, 2010: 77–78, 81–82].

В иных городах более вероятным является формирование локальных режимов, в которых доминирующим актором выступает местная администрация, контролирующая основные экономические ресурсы и способная осуществлять политику экономического развития без участия бизнес-групп, которые, оставаясь разрозненными, не могут противостоять местным чиновникам. Иллюстрацией данного типа локального режима стала Пермь. Многоотраслевая структура экономики города и наличие в нем различных экономических групп интересов способствуют поддержанию постоянной конкуренции между ними за влияние на местную власть и распылению политических интересов бизнеса: бизнес-группы интересуют лишь отдельные сегменты городской политики, и они безразличны к тем сферам городской жизни, которые их непосредственно не касаются. Это открывает простор для неформального торга между политическими и экономическими акторами, позволяя политико-административной элите манипулировать бизнесом, играющим в пермском локальном режиме роль ведомого. Обладая возможностью активно вмешиваться в рыночные отношения, городская власть сама «фактически превращается в местный бизнес», а «многие чиновники прямо или косвенно используют преимущества своих властных позиций для содействия подконтрольному им бизнесу»[496].

В итоге происходит сращивание власти и бизнеса, а «вход на рынок остается открытым только для “избранных” компаний, чаще всего связанных с областными и городскими чиновниками»[497]. Исследователи приходят к заключению, что режим «государства-хищника» в Перми «оказывает негативное влияние на экономическое развитие, способствуя распространению коррупции и препятствуя привлечению инвестиций и становлению свободной конкуренции. Однако плюралистический характер локального режима в определенных условиях (например, в случае прихода к власти сильного лидера, нацеленного на пресечение коррупции) может способствовать росту и развитию города» [Бычкова, Гельман, 2010: 82].

Рассматривая эволюцию городского режима в Перми, исследователи отмечают, что он возник в середине 1990-х годов под воздействием структурных характеристик и изменившихся политических возможностей[498]. В этот период он носил плюралистический характер и нес в себе элементы режима поддержания статус-кво на фоне активного политического курса. В начале 2000-х годов произошли изменения структурных характеристик (экономический рост) и политико-экономического управления на федеральном уровне (централизация и «открытие» регионов), которые повлекли за собой становление элементов режима роста и развития. Но в целом городской режим сохранил свой плюралистический характер, несмотря на сужение рамок политических возможностей. При этом активный политический курс городских властей затрагивал все новые сферы (коммунальная инфраструктура, ЖКХ, строительство) и сопровождался нарастанием конфликтов с участием локальных и внешних акторов. На сегодняшний день, по оценкам исследователей, для городского режима Перми характерна борьба между формирующимися коалициями роста при участии элементов прогрессистской коалиции. При этом политические институты локального режима не создают (по крайней мере пока) препятствий для любого исхода конфликтов [Борисова, 2010: 92-102].