Самые знаменитые реформаторы России - Владимир Казарезов

Многие деятели реформы 1861 г. в той или иной мере касались организации системы управления после отмены крепостного права. Имелись предложения на сей счет и у губернских комитетов, они направляли их в Главный комитет и в редакционную комиссию. Но в разработку основных положений земской реформы наибольший вклад внесли П.А. Валуев (начальник департамента в Министерстве государственных имуществ, а затем министр внутренних дел), Н.А. Милютин (товарищ министра внутренних дел), М.А. Корф (начальник Второго отделения императорской канцелярии).

Корф считал, что невозможно «успешно и правильно руководить делами местного управления посредством… общих правил и регламентов… Если подобная система все же, однако, могла у нас существовать, то, без сомнения, лишь потому, что на самом деле, как известно, большая часть предписаний высшего правительства на местах не исполнялась и действительная жизнь шла врозь с ними, не имея ничего общего с жизнью официальной».

Жаль, что до этого не додумались реформаторы советского периода. Начиная с Ленина «общие правила и регламенты» навязывались всем народам при проведении крупных и малых реформ и преобразований.

Из каких принципов исходили архитекторы принципиально новой, ранее не виданной для России, системы управления? Зачем требовалась столь революционная ломка веками складывавшихся порядков?

Частично мы уже отвечали на этот вопрос, а здесь приведем фрагмент «Соображений об устройстве земско-хозяйственного управления»: «Губернии и уезды, как самостоятельные хозяйственные единицы, имеют свои отдельные местные интересы, свои земские дела; дела эти должны быть вверены местному (земскому) самоуправлению губерний и уездов…

Заведование земскими делами уездов и губерний должно быть вверено самому населению уездов и губерний, на том же основании, как хозяйство частное предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное — распоряжению самого общества. В этом отношении теоретические начала и положения права согласуются с историческим опытом и хозяйственными фактическими соображениями: никто не может усерднее и заботливее вести хозяйственные дела, как тот, кому оно принадлежит, никто не чувствует так последствия дурных распоряжений и не несет за них такой материальной ответственности, как сам хозяин дела…

Земским учреждениям должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть…

Доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет надобности в участии правительственной власти, в прямом ее вмешательстве и влиянии на ход дел».

Деятельность земств изначально ограничивалась решением хозяйственных, социальных вопросов территорий, но зато в этих рамках никто не должен был вмешиваться в их распорядительные функции.

2 июля 1862 г. Александр II одобрил положения о земских учреждениях, подготовленные Милютиным и Валуевым, а 1 января 1864 г. издал об этом указ. В 1865 г. земские учреждения функционировали в 19 губерниях, в 1866 г. — в 28-и.

При жизни Александра земское управление прочно утвердилось на всей территории империи, кроме западных, закавказских и прибалтийских губерний.

Оно было учреждено на уездном и губернском уровнях. Распорядительными органами являлись земские собрания, а исполнительными — земские управы. Избиратели уездных собраний разделялись на три разряда — землевладельцы, городские обыватели и сельские общины. Представители каждого из разрядов на своих съездах выбирали гласных в уездные собрания. Для землевладельцев устанавливался имущественный ценз, дающий право быть избирателем, — не менее 200 десятин земли. В городе избирателями могли быть лица, имеющие недвижимость стоимостью не менее 15 тысяч рублей или промышленное (торговое) предприятие с оборотом более 6 тысяч рублей. От крестьян делегаты на уездный съезд выбирались на сельских и волостных сходах.

Уездное собрание, избранное на трехгодичный срок, обязано было собираться не реже одного раза в год и работать не менее десяти дней. Гласные губернского собрания выбирались из числа уездных от каждого разряда: от шести — один.

Губернское земское собрание собиралось также один раз в год, но на двадцать дней. Губернская управа, состоявшая из председателя и шести членов, избиралась на собрании гласных. Земские учреждения, несмотря на их всесословный состав, не могли считаться вполне демократическими прежде всего потому, что представительство гласных в них не являлось пропорциональным составу населения. Самая многочисленная группа гласных представляла самое малочисленное сословие — помещиков.

В первые три года по 22 губерниям состав уездных гласных выглядел таким образом:

дворяне — 42,5%

крестьяне — 38,5%

духовенство — 1,0%

прочие — 18%.

К концу царствования Александра II ситуация практически не изменилась. Пропорции остались теми же, а общее число уездных гласных выросло с 9410 в 1865 г. (по 22 губерниям) до 13196 в 1883–1886 гг. (по 34 губерниям). Председателями губернских и уездных собраний являлись, как правило, соответствующие предводители дворянства. И еще признак недемократичности — за деятельностью земских собраний надзирал на местах губернатор, а от центральной власти — Министерство внутренних дел.

Решения земского собрания могли опротестовываться. Однако, если после опротестования губернатором или МВД, оно повторно подтверждалось, то этот протест не имел силы. Как мы бы сказали сейчас, вето преодолевалось повторным голосованием. Губернатор, в случае упорствования земства, мог временно приостановить расследование спорного дела, передав его на окончательное рассмотрение в Сенат. Разумеется, подобные коллизии случались редко.

О том, чем занимались земские учреждения, энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона говорит следующее: «К предметам ведомства З. учреждений принадлежат: заведывание З. повинностями, капиталами и имуществами земства, делами по обеспечению народного продовольствия, З. путями сообщения, взаимным З. страхованием имуществ, З. лечебными и благотворительными заведениями, попечение об общественном призрении и о развитии врачебной помощи и народного образования, воспособление земледелию, торговле и промышленности, заботы об охранении полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными, участие в охране народного здравия и предупреждении и пресечении падежей скота и др. Губернским З. собраниям предоставлено составлять обязательные для жителей целой губернии и отдельных ее местностей, кроме городов, постановления по различным предметам, главным образом о мерах против пожаров, по охране народного здравия, устройству путей сообщения и т.д.».

Это, так сказать, первоначальный перечень проблем, которыми должны были заниматься земские учреждения. Впоследствии он изменялся, дополнялся.

Утверждение земской системы местного управления способствовало реформированию народного образования, находившемуся на исключительно низком уровне. Население России почти сплошь было неграмотным.

Ко времени вступления на престол Николая I (1825 г.) из 533 штатных городов, 102 заштатных и 51 местечек и посадов не имели ни одного учебного заведения 131 штатный город, 81 заштатный и 47 посадов и местечек. В селах было еще хуже. В соответствии с принятым в 1828 г. уставом организация школ на селе считалась делом самих крестьян и помещиков, в городах — горожан. Деревенские школы были в основном одноклассные с преподаванием закона Божия, письма и 4-х действий арифметики. Выдвинутые при Николае I требования единообразия и жесткий контроль за содержанием преподавания в частных школах понуждали к их повсеместному закрытию. Подготовка учителей не была налажена. К 1842 г. в стране насчитывалось 748 приходских школ с 9106 учениками. Всего же различными формами обучения в 1842 г. было охвачено 11172 крестьянских детей. Из государственных учреждений активно занималось обучением лишь Министерство государственных имуществ.

С вступлением на престол Александра II целая серия государственных акций была направлена на развитие народного образования: отмена запрета на открытие частных школ и пансионов (1857); основание педагогического общества (1857), повсеместное открытие воскресных школ; образование по повелению царя комитета по разработке общего плана устройства элементарных школ (1861), передача из ведения Синода в Министерство народного просвещения начальных училищ (1862), утверждение царем Положения о начальных народных училищах (1864), учреждение учительских семинарий для подготовки педагогов (к 1880 г. их было уже 45), утверждение в губерниях инспекторов народных училищ (1869), издание положения о городских училищах (1872) и т.д. Стали открываться начальные школы для нерусского населения, где преподавали на национальных языках. В империи по существу заново выстраивалась система начального народного образования. Но по-настоящему оно начало развиваться, становясь массовым, лишь по мере укрепления земских учреждений. Государство не хотело или не могло взять на себя заботу об обучении крестьянских детей и отдало это дело на откуп земствам.