Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ. Монография - Ольга Морозова

Для более глубокого исследования финансово-правовых норм целесообразно классифицировать их по различным основаниям. Так, в зависимости от роли, которую они выполняют в процессе правового регулирования, выделяют так называемые специализированные финансово-правовые нормы. Они не являются самостоятельной основой для возникновения правоотношений, а как бы присоединяются к регулятивным и охранительным нормам[43]. Среди видов специализированных норм можно назвать следующие: общезакрепительные нормы (например, ч. 1 ст. 1 БК РФ, определяющая общие признаки отношений, регулируемых бюджетным законодательством); оперативные финансовые нормы (определяют порядок вступления в силу финансово-правовых норм и отмену действующих и т. д.); нормы-дефиниции (определяют признаки какой-либо финансово-правовой категории, например ст. 6 БК РФ).

В зависимости от функций финансово-правового регулирования нормы подразделяются на регулятивные и охранительные; по юридическому содержанию – на обязывающие, управомочивающие и запрещающие; по территории действия – на нормы, действующие на всей территории Российской Федерации, на нормы субъектов Федерации и на нормы муниципальных образований; в зависимости от особенностей предмета финансово-правового регулирования нормы делятся на материальные и процессуальные, в зависимости от регулируемых отношений – на бюджетные, налоговые, валютные и т. д.

По общему признанию особое место в системе норм финансового права занимают нормы бюджетного права, основной подотрасли финансового права[44]. Это объясняется тем, что в бюджетной системе аккумулируются финансовые ресурсы, предназначенные для обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления[45].

По времени действия финансово-правовые нормы делятся на общие (установленные на неопределенный срок) и вре́менные (действующие в течение ограниченного периода времени)[46]. Примером временной финансово-правовой нормы являются нормы, содержащиеся в ежегодных законах о бюджете. Как правило, вре́менные нормы столь значимой роли в правовом регулировании не играют, как нормы общие. В финансовом праве ситуация несколько иная, так как главный финансовый план государства состоит именно из временных норм, которые создают основу для дальнейшего развития финансово-правового регулирования.

Итак, специфика финансово-правовых норм определяется особенностями регулируемой сферы общественных отношений и методом правового воздействия, свойственным финансовому праву. Проанализированный материал позволяет сделать вывод о том, что среди всего многообразия финансово-правовых норм преобладают регулятивные обязывающие нормы. Это обусловлено тем, что́ в первую очередь заинтересовано в стимулировании активного поведения субъектов в данной сфере. Вместе с тем нельзя преуменьшать роль и других видов финансово-правовых норм.

В рамках настоящей работы представляется необходимым подробнее остановиться на принципах, лежащих в основе правового воздействия в данной сфере.

В теории права под принципами права понимаются «общие начала (постулаты) правового равенства и справедливости, вытекающие из содержания действующих норм права и непосредственно закрепленные нормативным актом или иным источником права в качестве основополагающего руководства к правовому действию»[47]. С. С. Алексеев определяет принципы права как «выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни»[48].

Л. С. Явич утверждал, что каждая отрасль права характеризуется: а) общими для всех отраслей основными принципами права; б) межотраслевыми принципами, которые свойственны объективному и субъективному праву сравнительно больших автономных групп отраслей; в) принципами, имеющими отношение только к данной отрасли права, обусловленными предметом регулирования (видом общественных отношений) и влияющими на методы юридической регламентации[49].

Особый вклад в изучение принципов отечественного финансового права внес Е. А. Ровинский, сформулировавший принципы финансовой деятельности государства применительно к советскому периоду[50]. Н. И. Химичева, отмечая преемственность подхода Е. А. Ровинского, формулирует следующие принципы финансового права:

приоритетность публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов;

социальная направленность финансово-правового регулирования;

федерализм и равноправие субъектов Федерации в области финансовой деятельности государства;

единство финансовой политики и денежной системы;

самостоятельность органов местного самоуправления в формировании и использовании местных финансов;

распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной власти;

участие граждан Российской Федерации и общественных организаций в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления в осуществлении ее контроля;

гласность в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления;

плановость и законность финансовой деятельности[51].

Названные принципы реализуются во всех подотраслях финансового права, в том числе в бюджетном праве. Вместе с тем специфика бюджетного права как подотрасли финансового права предопределяет особенности содержания данных принципов, реализуемых в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. Принципы бюджетного права, с одной стороны, представляют собой начала, на которых базируется механизм бюджетно-правового регулирования, с другой – они предопределяют основные направления развития данного механизма. Ю. А. Крохина определяет принципы бюджетного права как «теоретически обоснованные и нормативно закрепленные основополагающие начала (идеи, требования) сущности бюджетного права, составляющие его главное содержание, определяющие общую направленность правового регулирования бюджетной деятельности государства и муниципальных образований и направляющие бюджетную деятельность на достижение стоящих перед ней целей и задач»[52].

Важнейшими бюджетного права в российской правовой доктрине считаются принцип федерализма как оптимального сочетания интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в сфере бюджетной деятельности и принцип развития местного самоуправления[53]. Ю. А. Крохина отмечает, что принципы бюджетного права во многом отвечают институциональному строению бюджетного права как подотрасли права. В зависимости от сферы действия автор подразделяет принципы бюджетного права по институтам бюджетного права, в которых эти принципы действуют[54].

Принципы бюджетной системы Российской Федерации. Статья 28 БК РФ в числе таких принципов называет единство бюджетной системы Российской Федерации, разграничение доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, самостоятельность бюджетов, равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, полноту отражения доходов и расходов бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов, сбалансированность бюджета, результативность и экономность использования бюджетных средств, общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов, прозрачность (открытость), достоверность бюджета, адресность и целевой характер бюджетных средств, подведомственности расходов бюджетов, единства кассы.

Принципы межбюджетных отношений. К таким принципам можно отнести распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации, разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации, равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований, выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, муниципальных образований, равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации. В рассматриваемой группе принципов межбюджетных отношений федеральным законодателем особо выделены принципы межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Принципы бюджетного процесса. Анализ бюджетного законодательства позволяет к ним отнести: последовательность вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти (например, ст. 184, 192 БК РФ); казначейское исполнение бюджетов (ст. 215 БК РФ); ежегодность бюджета (ст. 242 БК РФ); публичность и гласность (например, ст. 279 БК РФ); единство кассы (ст. 216 БК РФ); формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на основе единой методологии, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ (ст. 6, 65 БК РФ); иммунитет бюджетов (ст. 239 БК РФ).