Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ. Монография - Ольга Морозова

Специфические признаки финансово-правовой нормы определены, как отмечалось выше, особенностью предмета и метода финансового права. Прежде всего для финансово-правовых норм характерно особое целевое назначение, определяемое предметом финансового права, – они регулируют отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности.

Интересно и происхождение финансово-правовых норм. Как известно, правовая норма – это правило поведения, созданное или санкционированное государством, в случае с финансовыми нормами государство именно создает норму права исходя из объективных общественных потребностей, социальных и других задач и целей, стоящих перед ним на данном этапе развития, а не санкционирует некое фактическое правило поведения. Как справедливо отмечалось в литературе, в общественной жизни редко складываются правила поведения, являющиеся прототипом финансово-правовой нормы[32]. В связи с этим особое значение приобретает процесс создания финансовой нормы: отношения в сфере финансовой деятельности существуют, как правило, только в правовой форме, их существование необходимо для нормального функционирования государства, оно заинтересовано в их создании и развитии, а без финансово-правовых норм такие отношения не могли бы существовать в принципе.

М. В. Карасева отмечает, что в редких случаях все же можно говорить о существовании прототипов финансовых норм в общественной жизни. Так, на уровне субъектов Федерации порядок предоставления налоговых льгот, зачисляемых в бюджет субъектов Федерации, долгое время существовал фактически и только потом получил правовое оформление[33].

Природа финансово-правовых отношений обусловливает нестабильность финансово-правовых норм, а значит, в конечном счете нестабильность финансово-правового регулирования. Как уже отмечалось, правовые нормы характеризуются в науке стабильностью и устойчивостью. Государство создает для определенного круга общественных отношений модель, которая действует с момента создания до момента отмены соответствующей нормы и тем самым обеспечивает устойчивость правового регулирования. В случае с финансовыми нормами ситуация осложняется тем, что регулируемые отношения являются по своей природе экономическими, а следовательно, подвержены частым изменениям и колебаниям. Они подчиняются объективным закономерностям, что осложняет процесс их правового регулирования. Зачастую возникает ситуация, когда два элемента правоотношения – правовой и фактический – вступают в конфликт, механизм правового регулирования нарушается. Надстроечный элемент – правовая норма – не успевает за развитием и изменением элемента базисного – объективной экономической ситуацией. В целях создания механизма правового регулирования, максимально отвечающего существующим общественным потребностям, законодатель вынужден часто изменять нормативно-правовую базу.

Следует также отметить, что ряд финансово-правовых норм является нестабильным по своей природе, примером могут послужить бюджетные отношения и нормы, их регулирующие. Как известно, они существуют в рамках соответствующего закона о бюджете и срок их действия лимитирован данным финансовым годом.

Особенность финансово-правовых норм заключается и в том, что они являются средством закрепления в первую очередь публичного интереса. Эта черта, безусловно, обусловливается характеристикой финансового права как публичной отрасли российского права. Реализация финансово-правовых норм осуществляется в конечном счете в интересах всего общества, именно в этом и состоит отличие финансово-правовых норм от норм частного права, являющихся средством реализации интересов отдельных субъектов. Так, в обязанностях налогоплательщиков, по мнению Конституционного Суда РФ, воплощен публичный интерес всех членов общества. Регулирование государством данных отношений осуществляется в целях защиты прав и законных интересов не только налогоплательщиков, но и других членов общества[34].

Будучи нормами публичного права, представляющими важность для всего общества, большинство финансово-правовых норм являются политически направленными. Иначе говоря, реализация, в частности, бюджетных, валютных, налоговых норм происходит только в русле общей финансовой политики государства[35]. Таким образом, рассмотренная особенность механизма финансово-правового регулирования в целом находит свое отражение также и в отдельных элементах данного механизма.

Указанные особенности финансово-правовых норм можно условно назвать особенностями, вызванными спецификой предмета финансового права, т. е. регулируемых отношений. Метод финансового права, метод властных предписаний[36] также оказывает влияние на характеристику финансово-правовых норм. По мнению Л. К. Вороновой, нормы всех отраслей права являются общеобязательными, значит можно в определенном смысле говорить об их императивности, но в финансово-правовых нормах императив имеет форму категорического предписания, что исключает изменение содержания нормы по волеизъявлению субъектов финансовых отношений[37]. Это вполне естественно, ведь метод властных предписаний предполагает доминирующее положение воли одной стороны – государства или муниципального образования. Норма непосредственно определяет поведение субъектов в определенных условиях (например, обязанность уплачивать налог) и не ставит это поведение в зависимость от их согласия. Данная особенность обусловлена необходимостью строгого соблюдения дисциплины при мобилизации, распределении и использовании фондов денежных средств[38].

Категоричность свойственна всем финансово-правовым нормам вне зависимости от того, какое поведение они регулируют – активное или пассивное. В обязывающих нормах категоричность проявляется в том, что она предписывает выполнить определенные действия, связанные с мобилизацией, распределением и использованием фондов денежных средств. Они, например, обязывают органы местного самоуправления использовать средства, выделенные им из бюджетов вышестоящего уровня в форме субвенций, по назначению (ст. 140 БК РФ). Категоричность в запрещающей норме проявляется в том, что она предписывает воздержаться от действий, нарушающих финансовую дисциплину. Так, объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год (ст. 131 БК РФ). Однако число запрещающих норм в финансовом праве значительно меньше, чем обязывающих. Это можно объяснить тем, что отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, развиваются в первую очередь за счет активного поведения обязанных субъектов, запреты же содержатся в юридических обязанностях пассивного содержания. Н. И. Химичева отмечает, что, предписывая совершение строго определенных действий, обязывающие нормы, как правило, исключают необходимость специального установления связанных с этими действиями запретов[39]. С другой стороны, само по себе установление обязанности при всей категоричности мотивации не всегда приводит к эффективности правового регулирования. Зачастую это может быть обеспечено неотвратимостью отрицательных последствий, предусмотренных правовой нормой в случае неисполнения обязанности и серьезностью этих последствий[40]. В связи с этим иногда в целях усиления гарантий участников соответствующих отношений, подчеркивая особую важность соблюдения финансовой дисциплины в соответствующей области, могут быть предусмотрены запреты.

В системе норм финансового права своеобразное место занимают управомочивающие нормы. Ряд авторов отмечают их производный характер, вторичность по отношению к нормам обязывающим[41]. Они как бы привязаны к обязывающей норме, образуя с ней целый комплекс норм.

Управомочивающим финансово-правовым нормам также свойственна императивность, поскольку принятие самостоятельных решений в области финансов строго ограничено и выход за эти рамки невозможен. Управомочивающие нормы в финансовом праве призваны развивать инициативу в финансово-хозяйственной деятельности исходя из общегосударственных, региональных и местных задач. В условиях перехода к рыночной экономике, усиления влияния экономических рычагов регулирования растет потребность в создании такого рода норм[42].

Управомочивающие финансово-правовые нормы можно разделить на два подвида. С одной стороны, это нормы, возможность реализации которых зависит исключительно от воли субъектов финансового права, например нормы, устанавливающие права налогоплательщиков. С другой стороны, существуют финансово-правовые нормы, предоставляющие субъекту свободу выбора средств, времени и т. д. реализации нормы, однако она в любом случае должна быть реализована. Речь в данном случае идет о так называемых компетенционных нормах, устанавливающих компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления в области финансов и составляющих значительную часть финансово-правовых норм. Особенностью подобных норм является то, что права, предусмотренные в них, сливаются с обязанностями, выражаясь в едином полномочии. Использование именно такого вида норм для регулирования отношений с участием органов государственной власти создает наибольшую мотивацию для их активного поведения.