Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ. Монография - Ольга Морозова

Наряду с основными элементами профессор С. С. Алексеев называет еще два. Особо отмечается роль в механизме правового регулирования правосознания и правовой культуры, высокий уровень которых в обществе способствует лучшему соблюдению правовых норм. Нормативные акты «обслуживают» первый элемент правового регулирования. Правовые нормы содержатся в нормативных актах, являющихся их внешней формой выражения. По справедливому замечанию Н. Г. Александрова, «доведение предписаний правовых норм до всеобщего сведения» является важнейшим путем воздействия права в процессе правового регулирования[13]. Эффективность правового регулирования также напрямую зависит от того, как именно будут донесены до всеобщего сведения нормы права. Проблема «качества» нормативно-правового акта приобретает первостепенное значение, в связи с чем нельзя оставлять без внимания такие вопросы, как толкование нормативных актов, юридическая техника, систематизация.

Конечно, юридические нормы являются общим регулятором общественных отношений, однако на их основе и в их пределах регламентация общественных отношений осуществляется с помощью индивидуальных актов. Индивидуальные акты играют в механизме правового регулирования особую роль. Они обслуживают все стадии механизма правового регулирования и выполняют различные функции. Несмотря на явное разнообразие, индивидуальные акты объединяет одно – они в отличие от нормативных актов распространяются только на данный конкретный случай.

С. С. Алексеев отмечает крайнюю важность психологического механизма воздействия права на общественные отношения[14]. Право влияет на общественную жизнь, в первую очередь нужным образом стимулируя поведение людей. По справедливому замечанию О. С. Иоффе, нормы права призваны к выполнению творческой роли, которая в первую очередь выражается в стимулировании поведения людей, единственно способных обеспечить наступление социально значимых результатов[15]. Право влияет на общественные отношения через их волевое содержание, а значит, конкретный социальный эффект правовых норм неразрывно связан с волей и сознанием субъектов общественных отношений. Волевое поведение людей – это всегда поведение, основанное на определенных мотивах и побудительных силах[16]. В таком случае становится очевидной роль психологической составляющей правового регулирования общественных отношений. Невнимание к мотивации поведения людей может привести к тому, что даже хорошо сконструированная с точки зрения юридической техники норма не окажет намеченного эффекта.

Право само по себе является мощным побудительным мотивом к определенному поведению, в этом проявляется его идеологическая функция, «оно вызывает в сознании граждан решающие мотивы в пользу этого поведения»[17]. Однако правовое воздействие на волю людей – это только внешнее воздействие, вместе с тем поведение людей определяется и внутренней мотивацией. Для того чтобы правовое регулирование было максимально эффективным, необходимо создавать внешние стимулы, либо совпадающие с внутренними потребностями и интересами лиц, либо более мощные, чтобы лицо при столкновении внутренних интересов и требований права руководствовалось последними.

Воздействие права на поведение людей обеспечивается использованием специфических средств, и их выбор во многом зависит от характера должного поведения, предусмотренного в юридических нормах. С помощью либо возложения на лиц запретов, т. е. обязанности воздерживаться от совершения определенных действий, либо, наоборот, предоставления лицу права на совершение действий, предусмотренных в правовой норме, право обеспечивает пассивную и активную формы поведения людей. Правовое регулирование направлено в первую очередь на развитие общественных отношений, поэтому приоритет имеет регламентирование именно активного поведения лиц. Творческая роль права проявляется в том, чтобы исходя из намеченных целей выбрать наиболее адекватную форму стимулирования активного поведения – предоставление права или обязывание.

Выбор правильного юридического средства, обеспечивающего формирование побудительных мотивов у лица, является одной из важнейших предпосылок эффективности работы механизма правового регулирования. Недостаточное внимание к проблеме формирования мотивации у субъектов может привести к тому, что правовое регулирование не достигнет своей цели.

Для выявления других причин возможной неэффективности функционирования механизма правового регулирования целесообразно обратиться к анализу его основных элементов.

Начальным звеном в механизме правового воздействия являются юридические нормы. Значение юридических норм состоит в том, что именно они представляют собой нормативный регулятор общественных отношений. Правовые нормы обладают рядом особенностей, позволяющих использовать их в качестве регулятора общественных отношений. Во-первых, правовые нормы обладают волевым содержанием. Именно волевое начало и позволяет рассматривать юридические нормы как предписания, веления. С одной стороны, юридические нормы – своего рода идеальное отражение регулируемых фактических отношений, с другой – в них заложено активное стремление законодателя к тому, чтобы эти отношения действительно осуществились. Другая специфическая черта права как нормативного регулятора – это его нормативный характер. Право состоит из норм, т. е. общеобязательных правил поведения общего действия[18]. Объектом их регулирования становятся не единичные, строго индивидуализированные общественные отношения, а определенный вид общественных отношений[19]. Нормы права – это всегда типовые масштабы, благодаря чему достигаются единство и общность правового регулирования сходных общественных отношений. Как справедливо отмечалось в литературе, это является существенным условием прогрессивного общественного развития[20]. Кроме того, при нормативном способе регулирования общественных отношений обеспечивается наиболее экономичное, целесообразное и стабильное воздействие на общественные отношения. Государству не нужно каждый раз регулировать одни и те же случаи в индивидуальном порядке. Конечно, это не умаляет значения индивидуального регулирования, но оно происходит уже на основе правовых норм и не регламентирует повторяющихся общественных отношений.

Следует особо подчеркнуть, что роль регулятора общественных отношений в механизме правового регулирования играют не отдельные нормы, а право как система норм. Отдельные нормы права никогда не действуют обособленно, изолированно. Так, отношения по выделению межбюджетных трансфертов регулируются не только нормой права, содержащейся в ст. 7 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ), относящей к полномочиям Федерации предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Эта норма дополняется нормами главы 16 БК РФ, и в итоге они представляют собой целый массив предписаний, которые лишь в единстве и совокупности могут способствовать достижению предполагаемого эффекта. Соответственно воздействие на общественные отношения осуществляют целые правовые институты, а иногда и совокупность институтов отраслей права. Право представляет собой единый нормативный механизм регламентирования общественных отношений, осуществляющий свои функции лишь в неразрывном единстве своих норм и институтов.

Таким образом, основываясь на анализе рассмотренных положений, можно сделать вывод о том, что нормативно-правовое регламентирование занимает центральное место в механизме правового воздействия на общественные отношения. Все остальные звенья механизма обусловлены системой юридических норм, а по существу даже представляют собой конкретные ее проявления.

Правоотношение составляет главное средство, при помощи которого осуществляется действие юридических норм[21]. Если право регламентирует общественные отношения, то правоотношения конкретизируют веления, содержащиеся в юридической норме. Правовая норма называет конкретные жизненные обстоятельства (юридические факты), с которыми связывает возникновение (а также изменения и прекращение) правоотношений.

Основная цель, преследуемая при создании правовой нормы, – это воздействие на поведение субъектов в интересах развития общества. Однако, как справедливо отмечала Р. О. Халфина, эта цель отнюдь не всегда достигается путем возникновения правоотношения. Зачастую при создании правовой нормы государство стремится к тому, чтобы правоотношение как раз не возникло. Таковы запретительные нормы, основная цель которых заключается в превенции не одобряемого государством поведения лиц[22]. Таким образом, возникновение правоотношения не единственный путь воздействия права на общественные отношения, однако наиболее эффективный и распространенный.