История России IX – XVIII вв. - Владимир Моряков

Усиление сыска беглых крестьян на Дону нарушало существовавшую там традицию «с Дона выдачи нет». Правительство стремилось ограничить автономию Дона, лишить казаков ряда их вольностей. Поводом к восстанию послужили действия карательного отряда князя Ю. В. Долгорукого, вершившего на Дону сыск и возврат беглых. Сопротивление казачьей голытьбы в 1707 г. возглавил казак Кондратий Булавин. Но вскоре он был разбит домовитыми казаками атамана Максимова и бежал в Запорожье.

С новой силой восстание возобновилось весной 1708 г. Восставшие овладели Черкасском, столицей Дона, и, казнив Максимова, избрали атаманом К. Булавина. После неудачной осады Азова Булавин погиб, а остатки повстанцев во главе с атаманом И. Некрасовым ушли в турецкие владения, где поселились своей колонией. Волнения на Дону под водительством К. Булавина были чисто казацким движением и по составу участников, и по целям и требованиям, а не крестьянской войной, как утверждал ряд советских историков.

Астраханское восстание, движение К. Булавина, восстание башкир в 1705–1711 гг. против налогового, административного и национального гнета стали мощными ускорителями проведения областной реформы в 1708–1711 гг.

Областная реформа была первой в череде кардинальных административных реформ, проведенных в первой четверти XVIII в. Период до 1708 г. считается начальным этапом административных реформ, когда все силы и помыслы Петра I были заняты военными действиями. В это время предпринимались попытки преодолеть существовавшие недостатки приказной системы, в которую вносились частичные изменения. Это касалось прежде всего военных и территориальных приказов, которые реформировались путем слияния целого ряда приказов и изъятия, с созданием Ратуши, из ведения целого ряда приказов финансовых функций и передачу их в ее ведение. В этих преобразованиях руководствовались скорее практическими задачами, чем теоретическими разработками государственного реформирования. Но уже в это время в работе ряда учреждений появляются черты нового, которые проявились в реформировании административных учреждений после 1708 г.

Для абсолютизма характерен высокий уровень централизации в управлении, разветвленная, четко организованная система учреждений, обязанности и полномочия которых строго разграничены. При абсолютизме существует государственный аппарат со структурой однотипных учреждений с присущими им функциями и штатом. Огромную роль в управлении играет бюрократия. В иерархии чиновников каждому определено свое место, а его деятельность определяется инструкцией. В своей работе чиновники руководствовались законом. Руководство в решении дел обычаем, традицией, прецедентом, которое существовало в приказах, при Петре I безвозвратно ушло в прошлое.

В 1708–1710 гг. Россия была разделена на восемь губерний: Московскую, Петербургскую, Киевскую, Смоленскую, Архангельскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую. Во главе каждой из них стоял губернатор. В его руках была сосредоточена военная и гражданская власть. Он имел заместителя – вице-губернатора. Военными делами ведал обер-комендант, денежные дела были в руках обер-комиссара. Обер-провиантмейстер занимался хлебными сборами. Вопросами суда ведал ландрихтер. После учреждения во время второй губернской реформы надворного суда должность ландрихтера была уничтожена.

При губернаторе существовал совет (консилия) ландратов из выборных местных дворян (8-12 человек). Совет усиливал власть губернатора, являясь его опорой. Губернатор имел в совете два голоса. Уезды возглавлялись комендантом, то есть воеводой, по старому наименованию. Во главе губерний стояли близкие Петру люди из числа «птенцов гнезда Петрова» – А. Д. Меншиков, Ф. М. Апраксин, Т. Н. Стрешнев, Б. А. Голицын и другие. Губернаторов Петр держал в строгости, наказывал за нерадивость, штрафовал за недосылку рекрутов (1 рубль за недосланного рекрута). При губернаторах находились гвардейцы, которые должны были контролировать их деятельность и особенно «понуждать их в сборе денег».

В условиях становления государственных учреждений абсолютной монархии, механизм действия которых был еще недостаточно отрегулирован, Петр возлагал на верных ему гвардейцев задачу усиления органов власти, контроля над их деятельностью. Выполнение этих функций гвардией, где концентрировалось значительное число представителей господствующего дворянства, и привилегированный характер службы в ней делали гвардию и военной опорой, и орудием проведения всей внутренней политики создававшегося абсолютистского государства. Выполняя поручения по гражданским учреждениям, всесильные гвардейцы играли важную роль в их становлении и развитии до тех пор, пока их деятельность не была до конца отлажена.

В результате проведения областной реформы 1708–1711 гг. увеличился штат чиновников, содержание которых ложилось на податные сословия. Прекратили существование областные приказы, Ратуша, земские избы, потому что сбор налогов перешел в ведение губернской администрации.

В 1713–1714 гг. появились Нижегородская, Астраханская и Рижская губернии. Управлять, а особенно собирать налоги в 11 огромных губерниях было тяжело. С 1715 г. в них стали создавать новые административно-территориальные единицы – провинции. К 1719 г. было создано 50 провинций. Во главе «незнатной» провинции стоял воевода со своей земской канцелярией. Во главе «знатных и важных» провинций стояли генерал-губернатор, губернатор, вице-губернатор или обер-комендант.

Губернаторы всех 11 губерний имели власть лишь в губернском городе и одноименной провинции. Полномочия воеводы в провинции были весьма широки: финансовые, военно-хозяйственные и полицейские.

Провинции делились уже не на уезды, а на «доли» во главе с ландратом («доля» – 5536 дворов). Ландрат был выборным от дворян и подчинялся высшим инстанциям. Позднее «доли» были заменены «дистриктами» (2000 дворов) во главе с земским комиссаром, выполнявшим полицейские функции и отвечавшим за сбор налогов.

Сбором налогов во всей провинции ведал камерир, а местное провинциальное казначейство возглавлял рентмейстер.

Боярская дума, бывшая аристократическим органом, постепенно умирала. Петр не особенно с ней считался, хотя и назвал ее «консилией», куда бояре съезжались, а не «сидели вверху о делах», как прежде. Указом 1707 г. царь предписал «консилии» вести протоколы заседаний, которые подписывали все ее члены, «ибо сим всякого дурость явлена будет».

22 сентября 1711 г. царь, отправляясь в Прутский поход, оставил вместо себя Правительствующий Сенат. Это означало конец «консилии» (Боярской думы). Сенаторами были назначены 9 человек. Это был постоянно действующий бюрократический орган. Он должен был ведать финансами, торговлей, добиваться увеличения доходов, контролировать действия учреждений и высших чиновников, наблюдать за судопроизводством, разрабатывать проекты новых законов. На заседаниях Сената было установлено дежурство оберофицеров гвардии, которые должны были арестовывать и отводить в крепость сенаторов, начавших ругаться или невежливо поступать.

В 1711 г. был учрежден институт фискалов, тайно осуществлявших надзор за теми, кто, по их мнению, нарушает закон, погряз во взяточничестве и казнокрадстве. Фискалы доносили на таких лиц. За донос они получали половину штрафов, бравшихся с обвиняемых, освобождались от податей и подсудности местной администрации.

Петр жестоко боролся с взяточничеством, с «кривдой» и волокитой. Он повесил сибирского губернатора Гагарина, колесовал обер-фискала Нестерова; был приговорен к смерти, но помилован (сослан в Сибирь) вице-канцлер Шафиров; асессор Коллегии иностранных дел Курбатов был отдан под суд. Но искоренить воровство среди чиновников царь так и не смог. Крали в России безбожно, но особенно много воровали «птенцы гнезда Петрова». Более всего в воровстве отличался друг Петра с детских лет, преданный Петру до самозабвения Алексашка Меншиков, ставший светлейшим князем. Полководец и государственный муж А. Д. Меншиков был фантастическим вором. Не раз Петр изобличал любимца, не раз бивал его знаменитой своей дубинкой, но остановить воровство «светлейшего» так и не смог до конца своей жизни.

Фискалы не могли прекратить воровство, взяточничество и казнокрадство, потому что лишь регистрировали уже совершенные преступления, а не обеспечивали их предупреждение.

В 1722 г. в процессе реформы Сената был введен пост генерал-прокурора Сената и прокурорский надзор в государственных учреждениях с целью предупреждения преступлений. Первым генерал-прокурором Сената – «оком государевым» – стал сын музыканта, пасший в детстве свиней, буйный, сварливый и властный Павел Ягужинский.

Генерал-прокурор Сената руководил его работой, назначал прокуроров в государственные учреждения. В 1722 г. при Сенате были учреждены еще две должности: герольдмейстера, который вел учет служилых людей и регистрировал их продвижение по службе, и генерал-рекетмейстера, принимавшего жалобы на чиновников. При Сенате действовали генерал-фискал и обер-фискал, которым были подчинены провинциальные и городские фискалы.