Административное право России: учебник для вузов - Демьян Бахрах

В ноябре 2000 года Правительство РФ утвердило Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Федерации. Федеральный регистр ведется Минюстом России с целью обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создания условий для получения информации о правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

Внесение сведений в федеральный регистр осуществляют территориальные органы Минюста России по субъектам Федерации в срок до семи рабочих дней со дня их поступления в территориальный орган.

13.6 Условия эффективности актов государственной администрации

Главный принцип, которому должна удовлетворять вся деятельность исполнительной власти, а значит, и ее решения – эффективность. Государственная администрация, ее правовые акты призваны своевременно и с наименьшими затратами добиваться наиболее полезных для граждан, общества и государства результатов, приносить стране пользу.

Эффективность актов государственной администрации зависит от многих факторов: их качества, организации исполнения, стабильности обстановки, квалификации кадров и др. Качество самих актов – результат соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты.

Одно из требований – целесообразность , полезность с точки зрения не личных, не аппаратных, а публичных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, а не каприз руководителя. Чтобы акт был целесообразным, он должен быть научно обоснован, соответствовать реальной обстановке, своевременно принят. В акте следует учесть и права человека, и уровень сознания, культуры масс, и плюрализм интересов, мнений, возможностей решения проблем, и существование механизмов саморегуляции, и квалификацию тех, кто будет исполнять акт, и др. Очень важно также обеспечить комплексность в решении вопросов, учитывать ранее принятые акты.

Принимая сложные, а тем более уникальные решения, субъекты административной власти часто не имеют ни времени, ни возможности получить, обработать всю необходимую информацию, просчитать все возможные варианты действий и последствий. В ряде случаев решения принимаются в условиях дефицита информации, большей или меньшей неопределенности, связаны с административным риском. Поэтому огромное значение имеют квалификация, профессионализм должностных лиц, их знания, опыт, интуиция, мастерство, умение взять ответственность на себя.

Административно-правовое регулирование преследует цель обеспечить целесообразность, полезность, обоснованность правовых актов. Прямо, само по себе право не обеспечивает достижения такого результата, а может лишь способствовать ему. Но правовые нормы, закрепляя процедуры принятия властных решений, обязательность обсуждения, согласования проектов, проведение конкурсов, экспертиз, устанавливая сроки, процедуры голосования и т. п., способствуют повышению обоснованности актов государственной администрации.

Нецелесообразность акта может сделать его эффективность нулевой. Более того, исполнение такого решения может причинить огромный вред обществу, не сравнимый с затратами на подготовку, принятие и исполнение решения.

Акт исполнительной власти должен быть законным . Это означает соблюдение ряда условий:

наличие компетенции у его автора;

соответствие акта закону по существу;

соответствие цели закона;

принятие его в установленный законом срок;

соблюдение процессуальных правил издания акта.

Соответствие закону по существу означает, что акт в целом, все его части, не выходят за рамки установленных действующими правовыми нормами требований. Он не должен противоречить не только закону, но и решениям вышестоящих органов исполнительной власти, а также актам правосудия. Индивидуальные административные акты, кроме того, не могут противоречить нормам, установленным этим же органом, заключенным договорам, решениям суда.

Субъект исполнительной власти обязан, издавая правовые акты, руководствоваться той целью, которую имел в виду реализовать законодатель (вышестоящий орган), предоставляя ему полномочия принимать решения. Если же автор акта, реализуя свои полномочия, преследует иную цель, это называется превратным осуществлением власти, делает акт порочным. Например, введение карантина якобы в санитарных целях, а на самом деле для того, чтобы помешать вывозу сельхозпродуктов из региона.

Одной из важнейших презумпций, лежащих в основе режима законности, является презумпция законности административного акта . В соответствии с нею он считается законным, если официально не будет установлено иное. А значит, он должен исполняться, при этом сомнения в его законности не препятствуют его действию. Презумпция законности акта исполнительной власти не действует при осуществлении правосудия («утрачивая свою силу на пороге суда»): если законность акта имеет значение для дела, суд обязан проверить наличие этого признака.

Презумпция законности нужна вследствие того, что в правовой системе нормативные и индивидуальные акты исполнительной власти играют очень важную роль. Если бы каждому сомневающемуся было позволено не исполнять административный акт, законность сразу бы рухнула, как карточный домик, в стране воцарилась бы анархия. Конечно, среди таких актов есть и незаконные, исполнение которых вредно для общества, но этот вред неизмеримо меньше вреда, причиняемого правовым нигилизмом, отказом от принципа законности.

Акты, не соответствующие требованиям законности, считаются дефектными . Их делят на ничтожные и оспоримые (например, ст. 166 ГК РФ названа «Оспоримые и ничтожные сделки»).

Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Презумпция законности на них не распространяется. Они не порождают юридических последствий, служащие не вправе их исполнять и, более того, несут ответственность за их исполнение. Ничтожный акт не существует как акт власти с момента его издания. Акты признаются ничтожными, если:

есть прямое указание закона;

грубо нарушена подведомственность дел (в таком случае можно говорить об административном самоуправстве, например начальника РОВД, который самовольно вселяет своего подчиненного в освободившуюся квартиру);

нет законного основания (заявления, представления и т. д.) для принятия акта;

нарушен срок давности;

акт предписывает совершение преступления.

Незаконность оспоримых актов иногда не очевидна, спорна. Они находятся под сенью презумпции законности и подлежат исполнению, что не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в установленном порядке. Не исключено, что акт в целом или частично будет признан не соответствующим закону, отменен или изменен и даже аннулирован, т. е. признан ничтожным, не породившим никаких юридических последствий для тех, кому он адресован.

Еще один вид требований, предъявляемых к актам исполнительной власти, – организационно-технические . С некоторой долей условности можно говорить о требованиях к культуре оформления акта, выполнение которых – важное условие его эффективности.

Это прежде всего требования к языку акта. Он должен быть ясным, четким, лаконичным, понятным для тех, к кому он обращен. Безупречным должно быть его грамматическое оформление, ведь любые ошибки могут исказить его смысл («казнить нельзя помиловать» и т. п.). Например, однажды спор возник из-за того, что в приказе: «передать две машины «Жигули» и «Волгу», секретарь не поставила двоеточие перед словом «Жигули».

Сложный акт должен быть озаглавлен, разбит на статьи, статьи и их части должны быть пронумерованы.

Культурность акта связана с его внешним оформлением: присвоением ему номера, наличием в тексте даты издания, сведений о том, где и кем он принят, подписей. Как правило, текст акта должен быть отпечатан.

Культурность предполагает также своевременное доведение надлежащим образом оформленных актов до сведения исполнителей и заинтересованных субъектов, правильное ведение делопроизводства и, в частности, хранение письменных актов.

13.7 Прекращение действия акта государственной администрации

С целью обеспечения стабильности принятых решений их отмена, изменение часто связаны с рядом формальностей, которые призваны помешать поспешной, необоснованной замене уже действующих актов.

Изменить, прекратить действие можно как акта в целом, так и отдельных его частей (статей, пунктов). Для внесения изменений требуется принятие нового решения и, как правило, тем же органом, должностным лицом, который принял акт в старой редакции.