Сравнительный анализ политических систем - Чарльз Эндрейн

В конце 80–х годов процесс принятия политических решений в Восточной Европе по своему содержанию и результатам начал походить на латиноамериканскую модель. В частности, с 1950 по 1973 г. быстрое развитие промышленности в обоих регионах вызвало увеличение в составе населения числа интеллигенции, студентов, рабочих и служащих. Когда после 1975 г. темпы роста замедлились, эти группы были мобилизованы на создание свободной политической системы. Но ряд структурных особенностей — громоздкость правящей бюрократии, репрессивность полиции, недостаточная институционализация партийной системы и отсутствие сильных независимых профсоюзов — препятствовал становлению плюралистических демократий. В частности, в Латинской Америке большая внешняя задолженность, высокий уровень инфляции, снижение реальных доходов трудящихся и увеличение неравенства в доходах мешали переходу от военной диктатуры к эффективной согласительной системе[144].

Разложение военных режимов в Латинской Америке

В 80–е годы в Латинской Америке шла борьба за политическое господство между политическими лидерами, поддерживающими согласительные режимы, с одной стороны, и лидерами бюрократических авторитарных систем — с другой. В Бразилии и «южном конусе» законно избранные гражданские лидеры заняли оппозиционную правительству позицию. Вооруженные силы сложили с себя власть в Аргентине в 1983 г., в Бразилии и Уругвае — двумя годами позже, а в Чили — лишь в 1990 г. Какие же структурные, культурные и поведенческие условия положили конец правлению военных? Почему чилийцы установили у себя согласительную систему позже, чем аргентинцы, уругвайцы и бразильцы?

В структурном плане подчинение бюрократическому авторитарному правлению ослаблялось фрагментацией государства, институционализацией оппозиционных партий и коалиций антиправительственных групп. Согласительные методы получили официальный статус, когда возникло резкое разделение военной элиты на «голубей», предпочитающих более открытую политическую систему, и «ястребов», поддерживающих репрессивные методы. В частности, когда неполяризованные, обладающие институциональной базой политические партии бросают вызов государству военных и при этом по крайней мере одна партия представляет интересы элиты, внутри правящего режима усиливается позиция «голубей». В этих условиях наиболее вероятны постепенные перемены, что уменьшает связанные с системными изменениями опасности. Если бы отдельные слои среднего класса — бизнесмены, профессионалы, служащие — объединились с организованным рабочим классом, а не с военными или земледельческими элитами, эта межгрупповая коалиция усилила бы вероятность перехода к согласительной системе. В отличие от восточноевропейского сценария на Латинскую Америку западные институты оказывали не столь значительное воздействие. К середине 80–х годов «холодная война» пошла на спад. Глобальное влияние СССР ослабло. Поэтому угроза военному господству США со стороны служб национальной безопасности оказалась менее серьезной, чем в период с 1950 по 1980 г. Благодаря тому что про–капиталистические партии официально возглавили правительства, отход военных от власти уже не представлял опасности для таких иностранных частных инвесторов, как Соединенные Штаты и другие ведущие капиталистические страны[145].

Эти структурные условия объясняют, почему в Аргентине, Уругвае и Бразилии военные быстрее отказались от власти, чем в Чили. В сравнении с чилийскими аргентинские, бразильские и уругвайские вооруженные силы были более разобщены вследствие фракционного соперничества. Армию, военно–морские и военно–воздушные силы разделяли власть и борьба за верховенство. Военные элиты поддерживали контакты с политиками, требующими выборов гражданского правительства. Промышленные группы выступали против правления военных. Будучи не столь сильны, профсоюзы вместе с тем требовали создания согласительного правительства. Этот межклассовый союз, связывающий бизнес и рабочих, уменьшал власть военных над оппозиционными группами.

Для чилийских вооруженных сил была характерна большая сплоченность. Центральное место в политическом процессе занимал президент Аугусто Пиночет, а не группа лидеров. Если в Бразилии вооруженные силы соперничали с квазиавтономной службой безопасности, то в Чили президент Пиночет лично контролировал армию, тайную полицию, гражданскую службу и экономическую технократию. По сравнению с возглавляемой им армией, военно–воздушные и военно–морские силы были доста–точно слабы. Изолированная от гражданского общества армия рекрутировалась из отпрысков военных семей. В 80–е годы среди офицеров было несколько сыновей военных, входивших в 1927—1931 гг. в правительство генерала Карл оса Ибаньеса. Сильные экономические группировки, в частности латифундисты, экспортеры, банкиры, финансисты, монополисты и спекулянты, оказывали серьезную поддержку экономической политике Пиночета, приводившей к снижению инфляции, но в то же время к увеличению неравенства в доходах. И военные, и деловые элиты извлекали определенную экономическую выгоду, оказывая поддержку режиму Пиночета. Армейские офицеры получали высокие оклады и пенсии, личные резиденции и дорогие машины. Деловая элита пользовалась низкими налогами, экспортными субсидиями, банковскими гарантиями и правительственными ограничениями на рост зарплат рабочих. Государственные репрессии ослабляли политическую и экономическую силу профсоюзов.

С начала 80–х годов глубокий экономический кризис лишил доверия находящиеся у власти военные правительства, особенно в Аргентине, Бразилии и Уругвае. Показатели темпов роста выражались отрицательными величинами. Большие внешние задолженности заставили правительства сократить расходы на капитальные вложения, здравоохранение и образование. Инфляция, выражавшаяся двузначными цифрами в Чили и Уругвае, достигла трехзначных цифр в Аргентине и Бразилии, разрушив экономику этих стран. Неравенство в доходах усугубило кризис. В этих странах, за исключением Аргентины, наблюдался высокий уровень безработицы. К тому же поражение Аргентины в 1983 г. в войне с Великобританией за Мальдивские острова поставило под сомнение легитимность аргентинских генералов. Однако в Чили темпы развития после 1983 г. резко пошли вверх: реальный ВНП вырос с 1984 по 1989 г. примерно на 6% в год, уровень безработицы снизился. Среднегодовой рост потребительских цен составил около 20% — меньше, чем в Уругвае, Бразилии и особенно в Аргентине. Таким образом, правительство Пиночета сохранило больше материальной легитимности, чем три других военных режима[146].

Экономическая нелегитимность вместе с деинституционализацией подорвала основу управляемых военными бюрократических авторитарных государств. Во всех четырех названных странах капиталистическая модернизация была направлена на рационализацию производства, технологическое развитие, достижение конкурентоспособности на зарубежных рынках и обеспечение экономической свободы для производителей. Данный тип модернизации привел к росту раздробленности и социальной фрагментации. В начале 80–х годов неравенство в доходах, увеличение безработицы, маргинализация и отчуждение масс обострили политический кризис. Усилились требования населения создать институционализированную демократическую систему, основанную на гражданских нормах: политической свободе, процедурном консенсусе, правовых ограничениях власти, справедливом правлении, гражданском контроле над военными, возможности участвовать в публичном принятии решений и свободе для граждан не только как производителей, но и как потребителей[147].

С поведенческой точки зрения падению военных режимов способствовала популистская мобилизация вместе с приспособленчеством элиты. Активность масс облегчала распад бюрократических авторитарных систем. Переговоры между политическими лидерами упростили переход к более согласительному стилю политического производства. Главы и лидеры различных организаций вооруженных сил, оппозиционных политических партий, законодательных органов, гражданских правительственных администраций, бизнеса, профсоюзов и общественных движений пришли к соглашению об установлении более демократического режима. Действующие политики и популистские «мобилизаторы» заняли разные позиции в отношении тактики обеспечения системных изменений. С одной стороны, ведущие политики профессиональных организаций, политических партий и законодательных органов приветствовали переговоры с военными и деловыми кругами. Первостепенное значение они придавали процедурным гарантиям, способным урегулировать конфликты между конкурирующими политическими деятелями. Контроль национального правительства за деятельностью различных групп влияния усилился. С другой стороны, популистские «мобилизаторы» настраивали массы на противостояние латифундистам, корпоративному руководству и государственно–бюрократическому контролю. Состоящие в профсоюзах рабочие, крестьяне, студенты, молодежь, женщины, радикальные католики, либеральная интеллигенция и обитатели трущоб боролись за расширение участия масс в выборных комитетах, местных ассамблеях и на предприятиях, управляемых профессиональными менеджерами. Основной тактикой завоевания власти на местах были забастовки, захват фабрик и земель. На уровне общенационального правительства популистские «мобилизаторы» вели кампанию за расширение государственного инвестирования в социальную сферу — здравоохранение, образование, жилье — за перераспределения доходов, богатств и земель. Для них демократия — политика, дающая власть бедным, — важнее процедурной демократии, занимающейся урегулированием разногласий между конкурирующими политическими элитами. Это давление снизу, целью которого был переход к всеохватывающей, открытой для участия масс политической системе, усиливало официальную кампанию за создание на выборной основе гражданского правительства[148].