Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики - Коллектив авторов

Е.А. Абросимова справедливо отмечает: «…государство и бизнес в части регулирования предпринимательской деятельности в целом и организации торговли в частности должны выступать на паритетных началах. Превалирование того или иного вида может привести к серьезному дисбалансу и негативно сказаться на развитии экономики современной России»[504].

Социальное регулирование общественных отношений представляет собой совокупность нормативно закрепленных мер экономического, правового и организационного воздействия. Такое воздействие может осуществляться различными субъектами и всевозможными (но допустимыми) способами.

Саморегулирование должно рассматриваться как один из полноценных способов социального регулирования общественных отношений наряду с государственным регулированием (прямым[505] и делегированным (или квази-регулированием) и совместным регулированием (т. н. сорегулированием).

Применительно к государственному регулированию экономики, которое мы рассматриваем в качестве одного из видов социального регулирования общественных отношений, Е.П. Губин указал: «Принципиально важно определить субъекты, объекты, содержание, цели, задачи, функции, принципы, методы и средства (инструменты) государственного регулирования рыночной экономики»[506]. По мнению С.Н. Шишкина, суть «…государственного регулирования может быть в полной мере раскрыта посредством характеристики его целей, направлений, принципов, методов и форм, а также основных проблем его правового обеспечения».[507]

Говоря о государственном регулировании как преобразующей деятельности государства, К.Ю. Тотьев выделяет ее структуру, включающую в себя субъект, объект, цели, содержание (акты деятельности), средства и результат[508].

И в этой системе координат, как отмечает Е.П. Губин, саморегулирование является наиболее адекватным методом, средством сочетания интересов субъектов экономики, установления режима свободы экономической деятельности, что не исключает и непосредственного участия государства в реализации принципа свободы экономической деятельности[509].

Как справедливо указывает И.В. Ершова, «вопрос о выборе форм и методов регулирования предпринимательства является дискуссионным на протяжении всего периода современной рыночной экономики в России»[510].

Средства государственного вмешательства в экономику могут иметь различное выражение и глубину проникновения, что не исключает необходимость их ограничения в силу абз.2 п.2 ст.1 ГК РФ[511].

Значимость подхода указанных авторов (невзирая на различия в заявленных критериях) заключается, в первую очередь, в выделении совокупности критериев, характеризующих государственное регулирование экономики. Зачастую критерии, приводимые в аналогичных случаях иными авторами, содержательно намного беднее. Но характеризовать государственное регулирование необходимо не как правовое явление само по себе, а в его соотношении с иными способами государственного регулирующего воздействия на экономику.

Совмещение государственного регулирования и саморегулирования фактически сводит на нет возможности саморегулирования, предполагающего автономию в очерчиваемых законодательством пределах.

Такая крайняя точка зрения (для одного вида деятельности предусмотрена одна саморегулируемая организация) приводит к вовлечению саморегулируемых организаций в орбиту государственного регулирования и их трансформации в квазисаморегулируемые. Статусные функции СРО трансформируются, поскольку государственные органы управления получают широкие возможности в непосредственном воздействии на реализацию регулятивной, контрольной и дисциплинарных функций. Это прямо не афишируется, но используемые законодателем правовые средства позволяют предположить существование еще одной цели, явно доминирующей над всеми выше озвученными, – создания возможности для прямого активного государственного регулирования за счет самого предпринимательского (профессионального) сообщества, осуществляемого через саморегулируемые организации, путем ограничения их числа до одной для каждого сектора экономики и создания системы контроля принимаемых ими решений.

Такого рода организации, именуемые в законодательстве саморегулируемыми, фактически не предоставляют ту степень свободы предпринимательскому или профессиональному сообществам, которую можно наблюдать в иных сферах, где саморегулируемые организации активно создаются и успешно реализуют функции общественного регулятора. В таких организациях саморегулируемость как особое качество, приводящее к наделению их специальным правовым статусом, отступает на второй план перед государственными публичными интересами, становясь мнимым, поэтому их следует считать квазисаморегулируемыми организациями.

Внедрение такого рода организаций лишь отражает тенденцию последних лет, складывающуюся на финансовых рынках в связи с наделением Центрального Банка России функциями мегарегулятора, нашедшую свое выражение в Федеральном законе от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка и о внесении изменений в ст.2 и 6 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[512].

Модель правового статуса саморегулируемой организации в сфере финансового рынка базируется на следующих постулатах: обязательность членства финансовой организации в саморегулируемой организации и наличие лицензии (разрешения) на осуществление соответствующего вида деятельности (ч.1, 5 ст.8, ч.1–5 ст.10); ограничение числа саморегулируемых организаций соответствующего вида (максимально – три организации) путем установления жесткого требования к количественному составу их членов – объединение в составе СРО не менее 26 % от общего количества финансовых организаций, осуществляющих соответствующий вид деятельности (п.1 ч.4 ст.3); наделение саморегулируемых организаций «административными» полномочиями по отношению к своим членам[513].

Закрепляемая в ст.10 Закона о СРОФР двухступенчатая система допуска некредитных финансовых организаций на рынок (первый этап – обязательное вступление в СРО, после чего СРО ходатайствует перед Банком России о предоставлении лицензии новому члену; второй этап – принятие Банком России решения о выдаче этой лицензии или об отказе), по мнению Банка России, подлежит изменению, т. к. саморегулируемые организации недостаточно компетентны для того, чтобы рекомендовать новых участников рынка на лицензирование[514].

В результате используемая базовая модель саморегулируемой организации в сфере финансового рынка встраивается в систему государственного регулирования с сохранением лицензирования, что означает отступление от закрепленных в Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»[515] идей и появление на финансовых рынках квазисаморегулируемых организаций, внешне похожих на саморегулируемые, но решающие совершенно иные задачи.

При этом российской подход не нов, и юристы, анализируя возможности саморегулирования в условиях финансовых кризисов, высказываются в пользу более жестких моделей регулирования. Так, Т. Хендерсон (Henderson, M. Todd), анализируя ситуацию относительно ипотечного кризиса в США в 2007–2008 гг._ высказывает необходимость усиления государственного регулирования финансовых рынков и говорит о неспособности саморегулирования проявить себя в условиях недобросовестности участников рынка[516].

В таких условиях законодателю следует избрать один из способов социального регулирования – саморегулирование или лицензирование. Учитывая специфику и значение для экономики финансового рынка, применение саморегулирования вряд ли оправдано.

§ 4. Взаимодействие саморегулируемых организаций и уполномоченных органов федеральной исполнительной власти: нарушение баланса частных и публичных интересов

Саморегулирование рассматривается не только как способ осуществление контроля деятельности субъектов предпринимательской деятельности, сколько как форма обеспечения взаимодействия ассоциированных представителей бизнес-сообщества с уполномоченными государственными органами по обеспечению безопасности осуществляемой профессиональной или предпринимательской деятельности. В настоящее время принято использовать термин «координация экономической деятельности», который с точки зрения саморегулируемых организаций включает в себя «разработку и установление стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности в отношении ее членов, осуществление контроля соблюдения требований указанных стандартов и правил, а также применение к их нарушителям мер дисциплинарного и организационного воздействия»[517].