Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики - Коллектив авторов

Вместе с тем, следует поддержать инициативу авторов Концепции саморегулирования, направленную на внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающих введение административной ответственности за нарушение требований законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях для должностных лиц саморегулируемых организаций и саморегулируемых организаций в целом, для должностных лиц национальных объединений саморегулируемых организаций и национальных объединений саморегулируемых организаций в целом. Отсутствующие в настоящее время правовые механизмы административного принуждения создают условия для формальной деятельности СРО, злоупотребления ими правами, недобросовестных действий их должностных или, напротив, для их злостного бездействия. Установление административной ответственности как в отношении самих саморегулируемых организаций как юридических лиц, так и в отношении их должностных лиц могут сыграть важную стимулирующую роль в повышении качества деятельности этих некоммерческих организаций.

Другим важным и верным предложением Концепции саморегулирования является предложение о регламентации права для органов государственной власти заключать соглашения с саморегулируемыми организациями о признании результатов деятельности саморегулируемых организаций. Такие соглашения имеют выраженный организационный характер и представляют собой закономерный результат осуществления урегулирования или двойного регулирования. В некоторых случаях такие соглашения могут служить промежуточным этапом дифференциации контрольных правомочий государства и саморегулируемых организаций в отношении своих членов на пути формирования модели обязательного саморегулирования. Однако окончательно сформированная модель саморегулирования с обязательным членством должна исключать наличие промежуточных соглашений, предметом которых является оценка исполнения функций, выполняемых саморегулируемыми организациями (в т. ч. функции по осуществлению контроля членов саморегулируемой организации), и возможность приостановления уполномоченным органом государственной власти исполнения аналогичной функции с одновременным признанием соответствующей компетенции саморегулируемой организации. Обязательное саморегулирование должно презюмировать полное отстранение государства от контроля деятельности хозяйствующих субъектов или субъектов профессиональной деятельности, входящих в состав саморегулируемых организаций.

При формировании системы контроля деятельности хозяйствующих субъектов необходимо избегать создания громоздких бюрократических структур, которые, как показывает практика, имеет большой потенциал коррумпированности. Одной из таких структур следует признать предлагаемую Концепцией саморегулирования аккредитацию органов контроля саморегулируемой организации в национальной системе аккредитации в соответствии с международными стандартами инспекции. Выращивание в предпринимательской среде «некоммерческих универсальных инспекторов», сертифицированных специальных государственным органом аккредитации, является прямым проявлением бюрократизации предпринимательского сообщества. Подобные структуры сразу же начнут жить «собственной жизнью» внутри саморегулируемой организации, протягивая свои «щупальца» к другим отраслевым СРО лишь на том основании, что они имеют сертификат государственного образца. Однако, как показывает практика, наличие сертификата далеко не всегда является объективным отражением существования профессиональных компетенций, а лишь служит основанием для установления очередной коррупционной схемы и обирания членов саморегулируемых организаций за счет повышения накладных расходов СРО.

§ 3. Организационно-правовые аспекты соотношения государственного регулирования и саморегулирования

Саморегулирование опосредует осуществление субъектами не только предпринимательской или профессиональной деятельности в процессе передачи части функций государственного управления на уровень саморегулирования или в пределах делегирования субъектами части полномочий саморегулируемым организациям, но и в рамках дозволенного этим субъектам поведения, опирающегося на гарантированную Конституцией РФ свободу экономической деятельности и свободу договора как ее проявления.

Механизм саморегулирования не существует сам по себе, и, будучи имплантированным в правовую систему государства, не может не подвергаться нормативному воздействию и рассматривается в доктрине в качестве специального правового режима предпринимательства[493].

При этом ключевым фактором, определяющим саму возможность применения механизмов саморегулирования будет именно правовой режим той деятельности (предпринимательской, профессиональной, деятельности в рамках договорных или корпоративных отношений и пр.), которую будут осуществлять группа субъектов, отвечающих определенным признакам. В таком качестве саморегулирование как способ социального регулирования общественных отношений будет взаимосвязано с процессами локального управления и выступать разновидностью явления более общего характера – саморегуляции.

В результате складываются определенные условия, в рамках которых участники частноправовых отношений действуют, с одной стороны, автономно, свободно, в своем интересе, а с другой – в дозволительном режиме со стороны государства и во все увеличивающемся нормативно-правовом поле. В такой ситуации участники правоотношений испытывают на себе воздействие организующего начала и дезорганизующих факторов, вызываемых их личными интересами. Поэтому важно определить закономерности синергии личных интересов и их трансформации в групповые (общественные), что опосредуется механизмами саморегулирования и их наиболее яркого институционального выражения – саморегулируемыми организациями.

Рассмотрение саморегулирования в качестве открытой и сложной системы негосударственного регулирования частноправовых отношений позволяет установить суть этого явления, с одной стороны, отделив его от самоорганизации и саморегуляции как более общих категорий, а с другой – признав саморегулирование специальным механизмом социального регулирования и одной из форм социальной саморегуляции.

Поэтому необходимо противопоставлять саморегулирование государственному регулированию, осуществляемому через специально создаваемые органы власти (прямое государственное регулирование) или посредством делегирования отдельным организациям властных полномочий (косвенное государственное регулирование).

Часто возможности экономического саморегулирования связывают преимущественно с вмешательством государства в регулирование экономики, т. н. государственным регулированием, что обусловливается появлением этого термина в связи с проведением административной реформы, предполагающей сокращение числа лицензируемых видов деятельности и их частичной заменой механизмом саморегулирования с использованием саморегулируемых организаций.

Хотя эта задача до сих пор не решена, подтверждением чему служит «План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 г.»[494], применительно к которому на заседании Правительства РФ акцентировано внимание на необходимости совершенствования системы саморегулирования, введенной для снижения избыточной административной нагрузки на экономику, сокращения количества лицензируемых видов деятельности, упрощения контрольно-надзорных и разрешительных процедур при условии возрастания ответственности бизнеса перед потребителями соответствующих продуктов, работ, услуг[495].

Задачу развития и совершенствования института саморегулируемых организаций призвана решить «Концепция совершенствования механизмов саморегулирования» (утв. распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 2776-р «О Концепции совершенствования механизмов саморегулирования»[496]. Но не все предлагаемые ею средства эффективны, а сама она достаточна. И проблема здесь заключается в самом подходе разработчиков, не учитывающих существо саморегулирования как способа социального регулирования и изначально концентрирующихся исключительно на саморегулируемых организациях. Это следует из последнего абзаца раздела I, исключившего применение Концепции к новым формам сорегулирования, не отвечающих критериям определения саморегулируемых организаций.

Имеющийся итог является следствием недостаточного внимания научной общественности к прикладным аспектам саморегулирования и сложившихся стереотипов о первостепенном значении государственного регулирования.