Очерки по истории политических учреждений России - Михаил Ковалевский

Помимо выработки законов Государственный совет в России выполняет еще одну функцию представительного собрания: он подготовляет государственный бюджет. В отличие от законов бюджет должен котироваться без обсуждения как в Департаменте государственной экономии совета, так и в полном собрании его. В этом случае императору не приходится выбирать между мнениями большинства и меньшинства. Единогласие достигается взаимными уступками, которые иногда значительно изменяют первоначальный проект. Вся подготовительная работа по составлению бюджета производится следующим образом. Каждое министерство вырабатывает свой проект предполагаемых доходов и расходов на ближайший год. Проекты эти рассматриваются министром финансов, государственным контролером и государственным советом. Одно только Министерство Двора избавлено от необходимости представлять свой проект на предварительное рассмотрение и прямо вносит его в общий бюджет. Не позже 1 ноября министр финансов обязан представить общий проект бюджета Государственному совету. В присутствии министров Департамент государственной экономии совета приступает немедленно к изучению его и вносит поправки. В случае, если заинтересованный министр не соглашается на изменения, вопрос еще раз рассматривается в присутствии министра финансов и государственного контролера. Когда вопрос решен, секция приступает к обсуждению проекта с точки зрения целесообразности и выгодности различных предполагаемых расходов и возможности покрыть их предполагающимися доходами. Заключения секции передаются затем общему собранию совета и представляются для утверждения государю не позже 15 декабря; это, впрочем, скорее в теории, чем на практике. Вся работа рассмотрения бюджета производится в сущности Департаментом государственной экономии; обсуждение его в полном собрании совета является чистой формальностью и не занимает больше одного заседания. Опубликование бюджета лежит на обязанности министра финансов, который помещает его в «Правительственном Вестнике». Никакой расход, не включенный в бюджет, не может быть сделан без предварительного разрешения императора. Просьбы о специальных ассигнованиях в таких случаях направляются Министерством финансов в Департамент государственной экономии. Оно обсуждается в присутствии государственного контролера. Эти дополнительные ассигнования представляются департаментом непосредственно императору, минуя общее собрание совета. В случаях, когда специальные кредиты вызваны нуждами текущей политики, войною или расходами Двора, министр финансов освобождается от необходимости испрашивать мнения совета. Он представляет проект кредитов непосредственно на утверждение императора.

Мы видели, что Государственный совет в России выполняет те функции, которые в представительных монархиях лежат на выборных учреждениях. И благодаря смешению функций, которые, по первому проекту Сперанского, должны были выполняться Думой, с теми, выполнение которых вообще везде лежало на обязанности Государственного совета, этот последний по закону 1810 года получил право высказываться о вопросах войны и мира, о внешних сношениях, принимать в исключительных обстоятельствах меры, касающиеся внутренней политики, рассматривать отчеты министров, а также право толковать законы и обсуждать необходимость отчуждения общественных и частных имуществ. Закон 1811 года определил более точно пределы ответственности министров перед Государственным советом. Совет должен был рассматривать жалобы, приносимые на министров, и решать вопрос о том, подлежат ли они судебному преследованию. После того как закон 1842 года отнял у совета право рассматривать отчеты министров, это учреждение потеряло большую часть своего политического значения. Хотя совету поручены были новые функции, а именно функция контроля над созданными Александром II земскими учреждениями и городскими думами; но осуществлять это право совет мог только в тех случаях, когда население оказывалось, благодаря этим учреждениям, слишком обремененным повинностями. В таких случаях совет мог совсем отменить или изменить решения указанных местных учреждений.

Конечно, это далеко не полное перечисление всех различных функций высшего правящего учреждения, но и того немногого, что было сказано, достаточно, чтобы показать, что оно не может быть сравниваемо ни с частным советом в Англии, ни с Государственным советом во Франции. Функции представительной палаты настолько отодвинули в русском совете на второй план функции учреждения, обсуждающего административные вопросы, что явилась необходимость создать специальный, чисто административный орган. Этому органу присвоено в России совершенно не соответствующее ему название «Комитет министров». Нет никакой надобности указывать, что этот комитет не имеет ничего общего с «Кабинетом», хотя создатели его имели в виду именно систему кабинетов. В 1802 году, предлагая создать различные министерства, главные советники Александра, составлявшие неофициальный комитет — Кочубей, Новосильцев, Чарторыйский и Строганов, предлагали, чтобы все возбуждаемые каким-нибудь министерством вопросы предварительно обсуждались общим собранием министров, так как это был единственный способ создать некоторое единство во внешней и внутренней политике государства. Закон 1802 года принял эту точку зрения и предписал, чтобы ни один министр не вносил никакого предложения, если оно предварительно не будет одобрено на собрании всех его товарищей. Но этот проект очень скоро наткнулся на оппозицию реакционной партии. Последняя усмотрела в нем нарушение старого русского принципа, согласно которому только царская воля может решать все дела политического, законодательного или административного характера. Нечего удивляться поэтому, что не раз, например в 1811 и 1825 годах, поднимался вопрос о том, чтобы совсем уничтожить этот комитет. Если, тем не менее, он продолжал и продолжает существовать, то лишь благодаря тому, что и личный состав, и характер этого органа подверглись значительным изменениям. Кроме министров в нем заседают председатели различных департаментов Государственного совета. Со времени царствования Николая I на заседаниях его присутствует наследник престола, а Александр III введен в комитет в качестве члена председателя Государственного совета.

Хотя вначале идея создания Комитета министров была внушена необходимостью предварительного соглашения между ними по вопросам текущей политики, комитет вместо того, чтобы сделаться подобием французского кабинета министров, узурпировал в свою пользу, главным образом, функции Государственного совета. Так, право издавать постановления или административные правила перешло, главным образом, к Комитету министров, а на обязанности Государственного совета осталось обсуждение законопроектов. Сверх того, еще некоторые дела были поручены Комитету министров, например рассмотрение запросов министра внутренних дел о разрешении тому или иному лицу перейти в подданство иностранного государства. Этому же комитету предоставлено было высказываться по вопросу о принятии важных и исключительных мер и поддержанию государственного порядка, о мерах по отношению к недозволенным обществам, об изъятии из обращения произведений, признаваемых опасными, наконец, о мерах продовольствования населения в случае неурожая. Но мы не думаем дать исчерпывающий список всех предметов, которыми занимается Комитет министров. Комитет обсуждает все эти вопросы или по предложению заинтересованного министра, или же по приказанию «свыше», т. е. по распоряжению императора.

Сказанного достаточно, чтобы показать, что первоначальные намерения Александра I при создании этого учреждения были совершенно забыты, и на деле Комитет министров стал чем-то вроде Государственного совета, а совет превратился в совещательное законодательное собрание. В царствование Александра II этих двух учреждений показалось недостаточно для подготовления административных распоряжений, в которых были одинаково заинтересованы несколько министерств, и в 1861 году был создан новый орган — Совет министров. Хотя все функции, выполнение которых лежало на последнем, целиком перечислены в тексте закона, но тот факт, что ни один вопрос не мог обсуждаться в этом совете без высочайшего повеления, избавляет нас от необходимости привести перечень этих функций. И на самом деле в течение последних лет Совет министров вовсе не собирался. Вместо него начинает играть значительную роль в руководстве внутренней политикой совещание, более или менее лишенное формализма, царя с министрами. Оно происходит по поводу таких случаев, как недавно бывшие студенческие и рабочие беспорядки в обеих столицах и в других университетских городах.

Кроме этих высших учреждений, надо обратить еще внимание на высший военный и морской совет. Первый занимается всеми вопросами военного законодательства и экономического положения армии и важнейшими вопросами ее управления. Совет этот составляется из членов, непосредственно назначаемых государем. Военный министр считается председателем его. Совет делится на секции. Общее собрание заседает каждый раз по созыву высшего министра. Почти такова же организация и морского совета. Главное назначение обоих этих советов — уменьшение числа дел, входящих в сферу законодательной и административной компетенции Государственного совета и Комитета министров.