Очерки по истории политических учреждений России - Михаил Ковалевский

На удельных землях существовала та же организация с тем только различием, что должностные лица избирались самим миром. На этих землях, как и среди немногочисленных свободных жителей деревни — однодворцев, составлявших, однако, целые села, особенно на севере, мы находим кроме мирских сходов, руководимых старостами, собрания нескольких деревень и поселков, составляющих волости каждая со своим управлением. Из этих-то зародышей должна была вырасти до сих пор существующая система крестьянского самоуправления, и это произошло с того момента, когда освобождение крестьян положило конец судебной и полицейской власти помещиков.

Если мы примем во внимание тот факт, на который указывалось уже выше, что русское дворянство, всемогущее в границах своих имений, делившее с правительственными чиновниками управление уездом, в то же время вовсе не было исключено из участия в городском самоуправлении, то мы сможем сказать, что характерной чертой введенных Екатериною II реформ местного управления было установление доминирующего значения земельной аристократии. Мы еще больше утвердимся в этом мнении, если хотя бы в общих чертах рассмотрим строй губернского управления, каким он был создан тою же императрицею в 1775 году. Хотя деление России на губернии совершено было в царствование Петра Великого, но его губернии весьма отличались от екатерининских. Он разделил всю Россию сперва на восемь, потом на одиннадцать частей, причем каждая, в свою очередь, делилась на части, называемые губерниями. Нечто подобное мы находим во Франции в виде таких больших провинций как Лангедок, Бретань, Нормандия, состоящая каждая из нескольких интендантств. Это разделение было удержано следующими государями с незначительными лишь изменениями, касающимися числа и границ областей. В царствование Екатерины II мы вступаем в новый период истории губерний. В 1781 году число их было сорок одна, и с этого времени оно все увеличивалось, достигнув в наши дни семидесяти семи, не считая восемнадцати больших территорий, называемых областями. Само это число показывает нам, что мы имеем дело с подразделениями гораздо более мелкими, чем какие были в начале XVIII в., и закон, который ввел губернское самоуправление, отвечал желаниям, высказанным членами законодательной комиссии, и соответствовал проекту, выработанному московским генерал-губернатором, графом Волконским. Стоя на точке зрения комиссии и проекта, закон установил, что в каждой губернии должно быть не более трехсот или четырехсот тысяч жителей, и отменил всякие деления, кроме деления на уезды.

Во внутренней организации губернии, какою она была установлена великой императрицей и какою она почти без изменений осталась до реформ Александра II, мы должны прежде всего указать наряду с чиновниками правительственными чиновников полицейских и судейских, выбранных главным образом, но не исключительно из числа дворян; затем мы укажем на некоторое разделение труда между чисто исполнительной и судебной властями, выполнявшее по внешности столь рекомендуемое Монтескье разделение властей, если, впрочем, не считать низших полицейских чиновников — становых; наконец, на существование кроме обыкновенных судов — судов совести, которые, к сожалению, исчезли в современной судебной организации. При более подробном рассмотрении мы должны сказать, что, как французские интенданты и позже префекты, губернатор являлся каким-то всеведущим и вездесущим лицом, не вмешивающимся, впрочем, и в этом отличие России от Франции, в судебные дела. Как его французскому коллеге, ему во всех его делах помогал вице-губернатор, французский субделегат и позже субпрефект, вместе с несколькими помощниками. Вместе со специальными чиновниками отчасти назначенными, отчасти выбранными они составляли нечто вроде совета префектуры, называвшегося губернским правлением. Как и во Франции, некоторая часть дел, требующая немедленного решения, должна была выполняться губернатором самостоятельно, без помощи совета. Все же остальные дела должны были предварительно обсуждаться в губернском правлении; мнение его членов принималось во внимание, но не было обязательным. Это правление — и в этом еще одна черта, сближающая его с французским образцом, являлось для одних вопросов первой административной инстанцией, для других же дел судом, если они были в компетенции составляющих правление чиновников.

Кроме губернатора, вице-губернатора и губернского правления, мы находим в губернии еще казначейство, следящее за поступлениями в данной губернии государственных доходов и затратами местной администрации; затем благотворительные учреждения, ведающие также вопросами общественной гигиены и народного воспитания; два судебных учреждения, одно для гражданских дел, другое для уголовных, могущие судить в апелляционном порядке дела на сумму не свыше ста рублей, и маловажные преступления, разбираемые в первой инстанции уездным судом. Что касается более важных дел, гражданских или уголовных, то они решаются вышеназванными судами, только если тяжущиеся — дворяне; в противном же случае специальными судами, для горожан мировым съездом и для мелких землевладельцев и государственных крестьян высшим сельским судом.

Глава VI

Реформы Александра I. — Центральные учреждения

Царствование Екатерины II отнюдь не может быть рассматриваемо как отправной момент в истории развития центральных учреждений. Она удерживает сенат, созданный, как мы видели, Петром Великим; она восстановляет должность генерального прокурора и возвращает ей в почти полном объеме значение, которое она имела при великом реформаторе; она прилагает все усилия, чтобы искоренить взяточничество и нерадивость, столь обычные для членов высшего сословия, и применяет теорию разделения властей, поручая одним секциям сената отправление чисто судебных функций и делая из других контролирующее учреждение, пред которым в случае дурного управления ответственны все чиновники и все административные коллегии. Старые французские парламенты и другие высшие учреждения с их правом протестовать против мер, противоречащих существующим законам, внушили автору «Духа законов» известную теорию о том, что в каждом государстве, заботящемся о справедливости и праве, должно существовать учреждение, охраняющее существующие законы от всякой попытки — прямой или косвенной, нарушить их, безразлично со стороны ли чиновников или верховной власти. Это учреждение должно было сделаться, по его выражению, главным хранилищем законов. И среди других заимствований Екатерины у Монтескье мы можем указать как раз на ее проект превращения русского сената в подобное хранилище законов. Она ясно выразила свою мысль по этому поводу в писаных инструкциях, розданных ею членам законодательной комиссии. Сенату разрешалось обнародовать прокламации (указы) в том смысле, какой имело это слово в Англии во времена Стюартов, и в то же время он обязан был согласовывать их с существующими законами. По одному чиновнику, подчиненному генеральному прокурору, было назначено в каждом департаменте сената для выполнения специальной функции — контроля над закономерностью совершаемых данным учреждением актов. Частные люди также могли жаловаться на нарушения законов, совершенные провинциальными администраторами, не исключая отсюда и губернаторов, и эти жалобы должны были разбираться определенным числом департаментов сената. Генеральный прокурор должен был присутствовать только на общем собрании всех департаментов. В тех случаях, когда он сомневался, какое решение должно быть принято, чтобы оно отвечало требованию закона, он мог снестись непосредственно с императрицей.

Легко увидеть после сделанных замечаний что Екатерина II не внесла никаких органических перемен в политическую организацию империи. Государыня-самодержица, как и ее предшественники, не создала никакого нового учреждения, которое помогало бы ей в ее осуществлении неограниченной власти, даже такого учреждения, какое сохраняли современные ей монархи в лице Государственного совета. Однако принимались серьезные решения по совету каких-нибудь совершенно неответственных безвестных людей, чаще всего по совету какого-нибудь любимца, как известный Потемкин или как его счастливый соперник, бесчестный и деспотический Зубов. Тем не менее именно вышеописанные монархические и аристократические учреждения имели в виду такие люди, как поэт и важный чиновник Державин или историк Карамзин, когда в царствование Александра I говорили о необходимости уберечь старые государственные учреждения от революционных попыток переделать их по образцу учреждений императорской Франции.

Всякий, кому дорога историческая истина, признает, что было очень мало древнего и соответствующего народному духу в этих полушведских, полунемецких надстройках над московскими учреждениями и обычаями. Характернейшей чертой тех, которые в эпоху Александра I считали себя консерваторами, являлось и является еще теперь желание восстановить не столько русские, сколько также иностранные учреждения, лишь бы только они не соответствовали новым нуждам общества. В самом деле, ни крепостное право, ни местное самоуправление в виде уездных и губернских дворянских собраний не были в числе основ Московского государства; полное отсутствие всякого центрального политического учреждения, кроме сената, собственно административного и судебного центра, совершенно противоречило политической системе старого государства, где сперва князья, позже великие князья и цари обыкновенно решали текущие дела, советуясь как с боярской думой, так и со всем народом, собиравшимся на общее собрание, а позже на собор, являвшийся видом неполного народного представительного собрания. И мы можем сказать с полным правом, что нельзя пытаться найти истинных консерваторов в рядах бюрократии, созданной по иностранному образцу, самое существование которой является как бы отрицанием старых русских учреждений. В России всегда существовали реакционные партии, не перестававшие стараться возвратить страну ко временам Екатерины II или Николая I, т. е. к эпохе расцвета самодержавия, допускавшего местное дворянское управление. Но в России никогда не было настоящих консерваторов, за исключением отчасти романтической школы старых славянофилов, желавших восстановить как политические учреждения ушедших веков, так и нравы и обычаи их далеких предков, нравы, сохранившиеся еще в крестьянстве. Но эта политическая археология слишком далека от быстро прогрессирующего общества, чтобы она заслуживала серьезной критики. Мы можем поэтому сказать, что конфликт, возникший между теми, которые под прямым влиянием Александра I переделывали русский политический строй, и теми, которые всячески этому мешали, не имеет ничего общего с вечной борьбой, ведущейся между сторонниками прогресса и защитниками установленного порядка.