Государственная Дума Российской империи, 1906–1917 гг. - Александр Федорович Смирнов

марта; Революционное движение в русской армии: 27 февраля — 24 октября 1917 г.: Сб. док-тов. М., 1968. С. 558.

26 Новая жизнь. 1917. 2 июня.

27 Русское слово. 1917. 22 марта.

28 Вестник Партии народной свободы. 1917. № 1. 11 марта. С. 9.

29 Личный архив генерала Алексеева, о котором я уже писал, позволяет сказать, что у генерала было желание поднять к исходу Ледового похода знамя конституционной монархии, но он не успел это намерение осуществить.

30 Редигер А. Ф. История моей жизни // РГВИА. Ф. 280. Оп. 1. Д. 8. Л. 99.

31 Право. 1917. № 12. С. 717; № 16. С. 936. Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 231.

32 Шидловский С. И. Воспоминания. Берлин, 1923. Т. 2. С. 64–65; Савич Н. В. Указ. соч. С. 228.

33 Савич Н. В. Указ. соч. С. 230–231.

34 Родзянко М. В. Государственная Дума… С. 70.

35 Там же.

36 Буржуазия и помещики в 1917 г.: Частные совещания членов Государственной Думы. М.; Л., 1932. С. 17.

37 Первый Всероссийский съезд Советов Р. и С. Д. М.; Л., 1930. Т. 1. С. 294.

38 Речь. 1917. 17 июня.

39 Вестник Временного правительства. 1917. 3 сентября.

40 Государственная Дума в России. М., 1957. С. 512.

Приложение

Итоги законодательства думской монархии в цифрах

Как выше уже отмечалось, весь законодательный, законотворческий механизм думской монархии страдал существенными изъянами. Основные законы (даже в новой редакции 1906 г.), как уже отмечалось нами выше, довольно жестко ограничивали правовое поле, на котором развертывалась деятельность Думы.

Не все оказалось четко продумано и закреплено законами и во взаимоотношениях палат как между собою, так и особенно в плане отношений с исторической властью. Сильно сказались здесь традиции, наработанные приемы и формы подготовки и принятия правовых актов, сказалось и наследство законосовещательного Государственного Совета. Но и в сфере своей компетенции Дума была ограничена. Основные законы не подверглись изменениям вплоть до падения монархии. Выше указывалось, что этот вопрос вызвал жаркие споры, но предложение предоставить законодательным палатам право инициативы пересмотра Основных законов не было принято, и оно осталось исключительным правом императора.

Учреждение Государственной Думы не предусматривало непосредственное внесение законопроектов императором. Он действовал через министров.

Члены палат в количестве не менее тридцати могли вносить «основные положения» предлагаемого законопроекта и объяснительную записку к ним. Эти документы получили начиная с Третьей Думы название «законодательные предположения» (во Второй Думе они назывались «законодательные заявления», в Первой Думе — законопроекты). Они обсуждались палатой на предмет желательности, причем заинтересованные министры уведомлялись о дне этого обсуждения не менее чем за месяц. По Учреждению 1905 г. (в случае несогласия министра с законодательным предположением, но согласия с ним большинства отдела и двух третьих общего собрания Думы) дело через Государственный Совет шло к императору, который мог поручить выработку законопроекта на основе предположения тому же министру. По Учреждению 1906 г., в случае признания Думой законодательного предположения желательным министр разрабатывал на его основе законопроект и вносил его в палату. При отказе министра разработать проект это делалось уже комиссией Думы.

Наказ Государственной Думы 1907 г. (это положение было подтверждено в 1909 г.) предоставил ее комиссиям право разрабатывать законопроекты и при согласии министра на его разработку, то есть параллельно. Правительствующий сенат признал соответствующий параграф наказа противоречащим закону, однако думские деятели указывали, что при такой трактовке закона право законодательной инициативы Думы превращается в фикцию (министр может согласиться выработать законопроект и не делать этого неопределенное время), что противоречит духу закона. Правительство также возражало против думской практики. Циркуляр Совета министров 1911 г. даже запретил предоставлять комиссиям Думы материалы при параллельной разработке законопроектов. В апреле 1914 г. император утвердил положение Совета министров о единой линии правительства по отношению к параллельной разработке законопроектов. Согласно этому положению, министры при принятии обязательства выработать законопроект должны были указывать срок выработки, при параллельной разработке чиновники ведомств не должны были являться в думские комиссии, а в общем собрании Думы им предписывалось заявлять формальный протест. При разработке комиссиями законопроектов, от выработки которых министры отказались, предписывалось не сообщать комиссиям никаких материалов, а в общем собрании оспаривать проект по существу1.

Несмотря на такую позицию правительства, несколько законопроектов, выработанных параллельно думскими комиссиями, было одобрено палатами и утверждено императором. По наказу Думы, в случае признания законодательного предположения желательным и передачи его в комиссию для разработки все другие проекты по этому вопросу, в том числе правительственные, сдавались в комиссию в качестве материала без обсуждения.

Так практика скорректировала порядок законодательной инициативы Думы, зафиксированный в ее Учреждении. Он стал более продуманным и позволял сочетать реальную законодательную инициативу членов Думы и давал содействие им в этом аппаратов министерств (депутатам самим было бы довольно сложно составлять законопроекты), добывать необходимые материалы. Первая Государственная Дума тем не менее сочла такой порядок законодательной инициативы чересчур стеснительным для себя. Здесь явно сказалась тактика конфронтации «штурма власти». Фракция конституционных демократов внесла законодательное предположение о пересмотре соответствующих статей учреждения Государственной Думы. Этот проект Дума рассмотреть не успела, но он применялся на практике и оказался неудачным. Поэтому в думах последующих созывов применялась установленная законом процедура2.

Одобренные Государственной Думой законопроекты передавались в Государственный Совет. Он мог одобрить законопроект, отклонить его или частично согласиться с ним. В последнем случае Совет либо возвращал проект в Думу со своими поправками, либо передавал его в согласительную комиссию, образуемую законодательными палатами на паритетных началах. На практике в подавляющем большинстве случаев применялась вторая процедура, после которой законопроект возвращался в Думу. Если она соглашалась с поправками Совета, законопроект представлялся императору без нового обсуждения в Совете.

Проекты, выработанные министрами по инициативе Государственного Совета или его комиссиями, вносились в Совет и после его одобрения поступали в Думу, которая пользовалась теми же правами, что и Совет, в отношении законопроектов, одобренных Думой. Следует отметить, что Государственный Совет пользовался правом законодательной инициативы крайне редко. По его инициативе возникло лишь 6 проектов.

Выше уже указывалось, что при обсуждении проекта Основных законов ряд высших чиновников предлагал дать Государственному Совету право не абсолютного, а лишь отлагательного вето, которое Дума могла преодолеть большинством в две трети голосов. Противники этой меры возразили, что она уничтожает