История Украины. Научно-популярные очерки - Коллектив авторов

С исчезновением Коммунистической партии как реальной властной структуры функции исполнения государственной власти перешли к тем органам, которые в советское время имели больше символическое значение — к советам. В последние годы «перестройки» значительно усилились политические позиции Верховного Совета, который фактически превратился в центр власти, оттеснив на второй план центральные органы КПУ, и даже пытался выполнять роль исполнительной и высшей судебной власти (Конституционного суда). Однако это усиление политических позиций не означало наличия реальной власти, особенно на местах. В идеале функцию исполнительной власти должен был играть Совет министров и исполнительные комитеты местных Советов, однако, «Советская власть» была фикцией в советское время, и к моменту обретения независимости Советы иногда неплохо выполняли свою роль в политической борьбе, но были малоспособны выполнять роль исполнительной вертикали власти. Поскольку с уходом с политической арены Коммунистической партии исчез властный стержень, образовался вакуум, который необходимо было заполнить.

Митинг на площади перед Верховным Советом Украины. Киев, 24 августа 1991 г.

Институт Президента, введенный в июле 1991 г., находился в эмбриональном состоянии даже с точки зрения формальных правовых норм: в законе от 5 июля 1991 г., согласно с которым вводился пост Президента и назначались выборы, объем полномочий главы державы оставался неопределенным и слабо регламентированным, что создавало почву для бесчисленных конфликтов во властной среде. Впрочем, именно президентская власть была призвана стать основой вертикали исполнительной власти в новой Украине.

В 1991 г. начался изнурительный, временами чрезвычайно драматичный процесс формирования структур высшей исполнительной власти и выстраивания ее отношений с властью законодательной и судебной, занявший почти 15 лет и до сих пор не законченный. Он осложнялся стремительным падением экономики и упадком социальной сферы, сложной внешнеполитической ситуацией и усилением сепаратистских тенденций внутри страны. У истоков этого процесса стоял первый президент Украины Леонид Кравчук, политическую философию которого вполне адекватно передает популярный анекдот: услышав, что идет дождь, а зонта нет, Кравчук предложил не беспокоиться: он сможет пройти «между капельками».

Впрочем, вряд ли можно было ожидать иной философии от людей, воспитанных в духе исполнения директив и правила, что «инициатива наказуема»: клиентелизм, негласные политические сделки в верхах, боязнь ответственности, стремление угодить противоположным политическим силам, приспособленчество и цинизм, прикрываемые примитивной демагогией, идеологический промискуитет — все это стало отличительными чертами высших эшелонов украинской политики. Объем и сложность задач, стоявших перед власть имущими, был несоизмерим с их способностями, знаниями, умениями и волей. Тем не менее, жизнь заставляла действовать, потеря темпа означала потерю власти.

В феврале 1992 г. Л. Кравчуку удалось «продавить» в Верховной Раде закон об изменениях в Конституции Украины (1978). Согласно этим изменениям президент становился главой государства и исполнительной власти и получал прямой контроль над правительством, право назначать ряд ключевых министров и председателя правительства. В то же время Верховная Рада сохраняла за собой целый ряд функций, также позволявших напрямую контролировать правительство, в частности, она утверждала премьер-министра, предложенного президентом, и состав правительства. Кроме того, «явочным порядком» она постоянно вмешивалась в его действия. В результате правительство оказалось «слугой двух господ», что сказалось на его и так невысокой эффективности.

Президент после выборов начал создавать свои исполнительные структуры. В декабре 1991 г. при главе государства формируется Администрация, призванная обеспечивать его деятельность. Поначалу она состояла из 4 отделов. Функцию своего рода консультативного и стратегического органа при президенте должна была выполнять Дума (созданная в феврале 1992 г.), состоявшая из 64 человек, специалистов разных областей и управленцев. Их деятельность почти сразу же привела к конфликту с Верховной Радой, и прежде всего в вопросе о праве контроля за деятельностью правительства.

Осенью 1992 г. Л. Кравчук, уступив Верховной Раде, распустил Думу. Главной организационной структурой, осуществлявшей власть президента в центре, стала его Администрация. Этот орган не предусмотрен Конституцией, хотя согласно ей президент имел право создавать свои консультативные и иные органы. При Л. Кравчуке Администрация пока еще соответствовала ее предназначению, хотя вмешательство в работу органов исполнительной власти оставалось постоянным и периодически реализуемым искушением.

Первый Президент Украины Леонид Кравчук присягает на верность народу Украины. Киев, 5 декабря 1991 г.

Президент УHP в изгнании М. Плавьюк передает первому Президенту Украины Л. Кравчуку сине-желтый флаг. Киев, 24 августа 1992 г.

Параллельно с попытками выстроить сильный центр президентской власти, разворачивалось формирование исполнительной вертикали на местах. В феврале 1992 г. Л. Кравчук инициировал создание института представителей президента в областных и районных центрах, городах и городских районах. Своеобразным символом и проявлением сущности этого строительства стало то, что и сам президент, и его представители «прописались» в зданиях центральных и местных партийных органов, а его кадровой основой стали тысячи работников ликвидированного партийно-комсомольского аппарата.

С 20 марта 1992 г. представители президента стали выполнять функции глав местных администраций — исполнительные комитеты местных Советов ликвидировались, хотя при этом Советы должны были сохранять функции органов местного самоуправления. Процесс вытеснения местных Советов представителями президента происходил весьма болезненно — при этом азарт борьбы за власть на местах отодвигал на второй план экономические и социальные проблемы, которые росли как снежный ком. В то же время строительство исполнительной вертикали, происходившее за счет региональных кадров, упредило консолидацию вокруг местных советов тех сил, которые могли бы стать основой формирования сепаратистских элит: борьба происходила между «местными», а не против центра.

Соперничество между ветвями власти превратилось в изнурительную борьбу законов и подзаконных актов. Только в 1992 г., например, Верховная Рада приняла 131 закон, 261 постановление, 14 положений, 15 заявлений и 5 обращений. Ее Президиум издал 209 постановлений. В то же время правительство издало 725 законодательных актов, к которым можно добавить неисчислимые указы президента[487].

Борьба за власть в центре вновь обострилась в октябре 1992 г. с отставкой правительства Витольда Фокина и назначением премьер-министром Леонида Кучмы. В. Фокин, проводивший в жизпь линию Л. Кравчука, старавшегося избегать решительных действий в экономике, практически стал ответственным за углубление экономического кризиса. Для Л. Кравчука, стремившегося контролировать правительство, но избегавшего ответственности за результаты его действий, это был болезненный удар, тем более, что новый премьер, используя весьма радикальную риторику, создавшую ему имидж решительного реформатора, немедленно потребовал для себя дополнительных полномочий, а парламент ему эти полномочия предоставил (впрочем, всего на полгода): глава правительства получил право издания экономических декретов, которые имели силу законов.

В мае 1993 г. Л. Кучма потребовал продления срока дополнительных полномочий и, поскольку это требование было отклонено, подал в отставку, которую парламент не принял. В ответ Л. Кравчук, ссылаясь на дальнейшее ухудшение экономической ситуации, потребовал предоставить президенту права напрямую руководить правительством и издавать имеющие силу закона указы по вопросам, не урегулированным существующим законодательством. Масла в огонь подлили забастовки шахтеров, недовольных замораживанием заработной платы и либерализацией цен, «убивавших» их зарплату (это были меры, рассматривавшиеся правительством Л. Кучмы как часть политики реформ). Шахтеры требовали отставки президента и парламента, проведения новых выборов, предоставления регионального самоуправления Донбассу. Забастовки были поддержаны частью промышленного лобби Донбасса, представитель которого Ефим Звягильский (именно его вполне благополучная шахта им. Засядько и начала забастовку) стал в результате первым вице-премьером.

В июне 1993 г. правительство Л. Кучмы ушло в отставку — это была не столько победа Л. Кравчука, сколько результат общего политического кризиса, главной чертой которого стал паралич исполнительной власти, выполнявшей роль «слуги двух господ», и хаос на местах, вызванный безоглядным самообогащением за счет доступа к этой власти. Л. Кравчук назначил исполняющим обязанности премьер-министра Е. Звягильского. Однако это не остановило острейший кризис власти — президент не получил желаемых полномочий, парламент был не в состоянии добиться полного контроля над исполнительной властью. Обе стороны решили прибегнуть к референдуму.