Ведомственное нормотворчество (теория и практика применения). Монография - Коллектив авторов

Выводы по параграфу:

– процесс создания федеральных нормативных правовых актов управления характеризуется своего рода цикличностью;

– нормотворческая деятельность по принятию федеральных нормативных правовых актов управления состоит из необходимых, последовательно осуществляемых, организационно обособленных и тесно связанных между собой действий субъектов нормотворчества – этапов. Каждый этап занимает определенное место в процессе нормотворчества, нарушение последовательности этапов существенным образом влияет на его эффективность и своевременность;

– в нормотворческом процессе по принятию федеральных нормативных правовых актов управления каждый его этап организационно обособлен и представляет определенный порядок осуществления юридически значимых, свойственных только данному этапу действий, однако отдельные этапы имеют относительно общие признаки, по которым их можно объединить в три отдельные группы: 1) организационно-подготовительные этапы; 2) этапы формирования текста проекта акта; 3) этапы издания федерального нормативного правового акта управления;

– этапы производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления отличаются по средствам и формам их осуществления, каждому этапу свойственен свой, достаточно специфический инструментарий деятельности, используемый в целях реализации специфических целей и задач, возложенных на конкретный этап производства;

– в целях уяснения сути социальной потребности в правовом регулировании общественных отношений по предмету разрабатываемого нормативного правового акта управления, уточнения обоснованности выбора вида нормативного правового акта, концентрации сведений и эффективного их использования по результатам анализа информации необходимо подготавливать аналитическую справку, которая должна быть небольшой по объему и включать, как правило, вводную, аналитическую и заключительную части;

– в качестве одного из средств предупреждения возникновения пробелов и противоречий в нормотворчестве федеральных органов исполнительной власти предлагается подготавливать проекты федеральных нормативных правовых актов управления пакетом (пакетный принцип), суть которого заключается в одновременной подготовке федеральным органом исполнительной власти проекта как основного, так и развивающего, дополняющею основной правовой акт, – дополнительного нормативного правового акта управления (одноуровневый подход) либо подготовка проекта основного и дополнительного правового araa разными государственными органами (без учета уровней);

– в ходе нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления федеральные органы исполнительной власти должны осуществлять специальное планирование дихотомического строя, включающее: планирование нормотворческой деятельности федерального органа исполнительной власти и планирование непосредственно при разработке проекта (с разделением по этапам производства);

– при осуществлении нормотворчества федеральные органы исполнительной власти должны активно привлекать представителей научных юридических учреждений и отдельных ученых-юристов, при этом участие последних не должно ограничиваться только обсуждением уже готового проекта, а должно состоять и в подготовительных работах по созданию проекта, в составлении и редактировании его текста; опираясь на зарубежный опыт, предлагается создание государственного научного учреждения – Федерального центра законопроектной деятельности, который сможет по заявке федерального органа исполнительной власти осуществлять подготовку проектов нормативных правовых актов управления и проведение экспертных исследований;

– необходимым элементом подзаконного нормотворчества, который закладывается в проект закона, а также проявляется в процессе его реализации, является административное усмотрение. Закрепление форм и оснований административного усмотрения, обеспечение его законодательной основы является гарантией эффективности, демократичности и законности производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления.

§ 5. Формирование текста проекта федерального нормативного правового акта

Информационная основа, сформированная на этапе сбора и анализа необходимых материалов и информации, создает возможность обеспечения максимального учета факторов, влияющих на эффективность правового регулирования рассматриваемых общественных отношений на этапах формирования текста проекта нормативного правового акта управления. На данных этапах нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления, начиная с разработки концепции и заканчивая предоставлением проекта для издания в компетентный орган (должностному лицу), происходит формирование текста проекта, его структурных элементов, содержащих правовые нормы.

Рассмотрим следующий этап нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления – разработку концепции нормативного правового акта управления.

После подготовки аналитической справки на этапе сбора и анализа необходимой информации, при подготовке значительного по объему или наиболее значимого по степени важности нормативного правового акта управления осуществляется разработка концепции проекта акта управления. Именно с концепцией связан познавательный аспект разработки акта.

В концепции концентрируются основные подходы и направления, определяются предмет и цели правового регулирования, предполагаемые последствия применения проектируемых норм. Здесь же отмечаются недостатки действующего правового регулирования, дается оценка возможных правовых альтернатив и методов решения конкретной правовой задачи, приводится примерная структура проекта. В концепции также определяется иерархический уровень разрабатываемого федерального нормативного правового акта управления, определяется его вид, который, как правило, зависит от того, к компетенции какого федерального органа исполнительной власти относятся вопросы, решаемые этим правовым актом, а также от характера этих вопросов. Однако иногда значимость для общественных отношений предопределяет иной уровень регулирования, нежели это вытекает из существующего распределения компетенции органов государственной власти.

В настоящее время законодательством предусмотрены следующие виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения.

Этот перечень закрытый и не подлежит расширительному толкованию. Также установлено, что не допускается издание нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в виде писем и телеграмм.

Вместе с тем, несмотря на такое четкое и безальтернативное закрепление в законодательстве специальных видов нормативных правовых актов управления федеральных органов исполнительной власти, на сегодняшний день многие ненормативные по своей юридической природе акты-документы федеральных органов исполнительной власти содержат нормы права, например, письма ФАС России, и самое поразительное, что такая практика признается и допускается Министерством юстиции РФ.

Разработать концепцию проекта нормативного акта – значит раскрыть общий замысел, основные идеи, дать обобщающую характеристику и план будущего акта. Она должна содержать ясный ответ на вопросы о целесообразности издания конкретного акта и о том, каким в своих главных чертах он должен быть.

Следует отметить, что отношения по разработке концепции проекта нормативного правового акта управления в настоящее время отечественным законодательством не урегулированы. Составление концепции нормативного правового акта управления не предусмотрено ни в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, ни в Разъяснениях о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, ни каким-либо иным правовым актом. Вместе с тем мы считаем, что обязательность разработки концепции проекта должна быть установлена и закреплена законодательно, соответствующим нормативным актом. В законодательстве также должны найти отражение основные требования, предъявляемые к содержанию концепции проекта нормативного правового акта управления, требования к ее форме, а также установлено лицо, осуществляющее ее разработку42.

Представляется, что подготовку концепции должны производить специалисты, осуществляющие разработку нормативного акта управления федерального органа исполнительной власти, которым распоряжением руководителя этого органа поручена непосредственная разработка нормативного правового акта управления, до начала составление текста проекта. Вместе с тем в ряде случаев разработка проекта нормативного правового акта управления осуществляется в соответствии с решением вышестоящих органов государственной власти (должностных лиц) по их поручению, в таких случаях концепцию акта должны разрабатывать специалисты этих вышестоящих органов государственной власти (должностных лиц). В любом случае перед составлением текста проекта нормативного правового акта управления концепция должна быть разработана.