Ведомственное нормотворчество (теория и практика применения). Монография - Коллектив авторов

На этапе сбора и анализа необходимой информации осуществляется подбор правовых, научных и иных источников информации относительно подлежащей урегулированию сферы общественных отношений, который обеспечит результативность ее анализа и дальнейшей работы специалистов, участвующих в подготовке проекта нормативного правового акта управления.

В процессе работы над проектом нормативного правового акта управления специалистами федерального органа исполнительной власти должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

Выявление и тщательное изучение всего предшествующего нормативного материала по вопросам, составляющим содержание проектируемого акта, является необходимой предпосылкой высокого юридического качества нормотворчества федеральных органов исполнительной власти. Перед тем как непосредственно приступить к составлению текста проекта, важно отобрать и проанализировать все принятые ранее нормативные акты по рассматриваемому вопросу, все источники, содержащие близкие по смыслу нормы.

Необходимость сбора и изучения существующих в разрабатываемой сфере нормативных актов диктуется также и требованием того, что одновременно с разработкой проекта федерального нормативного правового акта управления должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.

При соблюдении упомянутого условия не будет допущено повторение одних и тех же предписаний в разных актах, несогласованности и противоречия и появится возможность включения в проект проверенных временем норм ранее действовавших актов.

Насколько всесторонне и полно подобрана информация, отвечающая таким требованиям, как объективность, краткость, достоверность, своевременность, оптимальность, настолько эффективно будет ее дальнейшее использование.

Объем необходимой информации зависит от общественной значимости и сложности отношений, которые предполагается урегулировать нормами разрабатываемого нормативного правового акта управления. Объем (массив) собираемого материала, а это статистические, социологические и другие данные о состоянии подлежащей урегулированию сферы общественных отношений;…результаты изучения действующего законодательства и практики его применения, должен соответствовать характеру и значимости подготавливаемого акта.

Как уже отмечалось, для разработки проекта нормативного правового акта управления требуется разнообразная информация, содержащаяся в действующих и утративших силу правовых актах российского законодательства и зарубежных стран, в научных и иных публикациях. С развитием информатизации и компьютеризацией нормотворческой деятельности важным источником информации становится глобальная информационная система Интернет.

Следует подчеркнуть, что в зависимости от содержания и сложности разрабатываемого нормативного правового акта управления при анализе собранной информации следует активно использовать как общенаучные, так и частнонаучные методы.

На основе анализа собранной информации определяется совместимость и уточняется место будущего федерального нормативного правового акта управления в системе законодательства, противное при подготовке проекта акта без такой увязки может привести к разбалансированности системы законодательства и внутренней противоречивости самого правового акта.

В целях уяснения сути социальной потребности в правовом регулировании общественных отношений по предмету разрабатываемого нормативного правового акта управления, уточнения обоснованности выбора вида нормативного правового акта, концентрации сведений и эффективного их использования по результатам анализа информации необходимо подготавливать аналитическую справку. Для того чтобы избежать противоречий, несогласованности актов, целесообразно подготавливать по каждому проекту перед началом его разработки справку о действующем регулировании по соответствующему вопросу.

На основе теоретических наработок и анализа практики разработки проектов федеральных нормативных правовых актов полагаем возможным предложить примерную структуру и содержание аналитической справки. На наш взгляд, она должна быть небольшой по объему и включать вводную, аналитическую и заключительную части.

Во вводной части необходимо указать федеральный орган исполнительной власти, разрабатывающий правовой акт, предмет регулирования разрабатываемого нормативного правового акта управления, основание полномочий (т. е. приказ (распоряжение), руководителя федерального органа исполнительной власти), ответственного должностного лица или созданной для разработки правового акта рабочей группы (комиссии).

В аналитической части следует изложить систематизированную информацию о фактическом состоянии и тенденциях правового регулирования изучаемого круга общественных отношений, эффективности правового регулирования общественных отношений по предмету проекта нормативного правового акта управления действующим законодательством, с указанием на имеющиеся в нем недостатки (пробелы, противоречия, множественность актов и др.) и допустимые варианты их устранения, возможности и целесообразности полной или частичной инкорпорации в национальном законодательстве зарубежных моделей правового регулирования рассматриваемого круга общественных отношений.

Заключительная часть должна содержать: выводы о степени урегулированности изучаемых отношений, обоснованности выбора вида нормативного правового акта управления, информацию о действующих нормативных правовых актах, положения которых (полностью или частично) следует трансформировать в проект разрабатываемого нормативного правового акт управления, а также правовых актах, в которые необходимо будет внести изменения (дополнения) или признать их утратившими силу после принятия федерального нормативного правового акта управления.

В случае если в действующий федеральный нормативный правовой акт управления вносятся изменения (дополнения), а также при малозначительности правовой регламентации (например, при установлении норм технического, организационного, уведомительного характера, в развитие уже существующего нормативного правового акта) возможна подготовка аналитической справки, не содержащей всей перечисленной выше информации, но основные выводы: о состоянии и тенденциях развития подлежащего урегулированию круга общественных отношений, о действующих правовых актах в рассматриваемой сфере жизнедеятельности, о необходимости изменения (дополнения) уже действующих нормативных правовых актов управления, по нашему мнению, должны быть сделаны в любом случае.

При тщательном анализе собранных правовых, научных и иных источников информации, анализе правоприменительной практики уясняется суть социальной потребности в правовом регулировании отношений изучаемой сферы жизнедеятельности общества, формируется «информационный фундамент» разработки текста проекта нормативного правового акта управления.

Практика показывает, какие совершенные, научно обоснованные и организационно безупречные способы и правила ни разрабатывай, как ни формализуй процесс по созданию нормативных правовых актов управления (с целью его согласованности, четкости и унификации), гарантировать, что разработанный в итоге нормативный правовой акт управления будет эффективным и качественным, будет отвечать потребностям общества и государства, будет отвечать всем необходимым требованиям и стандартам нормотворчества – невозможно. Это связано с тем, что формируют нормы права и разрабатывают правовые акты живые люди, со всеми присущими человеку достоинствами и недостатками, своим взглядом на сложившуюся объективную действительность.

Административно-правовые решения и действия могут быть осуществлены по различным основаниям. Чаще всего принятие определенных решений и осуществление действий является обязанностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц по закону, которую они должны выполняют систематически. Нормативными правовыми актами устанавливаются компетенционные рамки деятельности министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Таковы, например, нормы статутных актов о различных федеральных органах исполнительной власти, а также нормы тематических федеральных законов, регулирующих определенную сферу общественной жизни.