Ведомственное нормотворчество (теория и практика применения). Монография - Коллектив авторов

Для юриспруденции таковыми могут выступать методики обобщения правоприменительной практики, процедуры юридического описания действующего законодательства и т. д. Также необходимо отметить, что данный уровень считается наиболее нормативно определенным, однако нормативность здесь предстает скорее не как система четко сформулированных требований, а как воспроизводство созданных в культуре научной деятельности юристов образцов и прототипов.

С подобной градацией уровней методологического знания, на наш взгляд, следует согласиться и одновременно необходимо отметить, что методология производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления с полным правом может быть включена в приведенную выше классификацию и занять место на уровне конкретно научной методологии (до «более детального расчленения» последней). А различные методики сбора и обобщения информации будут при этом представлять собой следующий уровень методологического знания.

В методологии познания можно выделить три аспекта: инструментальный, гносеологический и онтологический.

Инструментальный аспект методологии заключается в том, что каждая деятельность выполняется по особым правилам, в роли которых выступают научные методы познания, и применительно к методам нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, по сути, содержит знания о том:

– какие методы научного познания надлежит использовать в познании такого специфического объекта исследования, как право;

– какими приемами, способами познания следует проводить ту или иную исследовательскую процедуру;

– каково содержание конкретных методов, используемых федеральными органами исполнительной власти для познания и проектирования (создания) индивидуально-определенного нормативного правового акта управления или правовых актов управления определенного вида;

– каким образом взаимосвязаны методы в процессе такого познания.

Важнейшую часть методологии нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления как процесса познания представляет собой учение о методах такого познания. Именно методы являются тем инструментом, с помощью которого разрешаются поставленные перед субъектом нормотворчества задачи.

§ 4. Организационно-подготовительные процедуры в нормотворческой деятельности по принятию нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти

Появление, существование и эффективность действия федеральных нормативных правовых актов управления во многом зависит от процесса их создания – нормотворчества.

Процесс создания федеральных нормативных правовых актов управления характеризуется своего рода цикличностью. Его внутренние элементы всегда выступают как этапы процесса зарождения правового акта.

Производство по принятию федеральных нормативных правовых актов управления федеральными органами исполнительной власти состоит из необходимых, последовательно осуществляемых, организационно обособленных и тесно связанных между собой действий субъектов нормотворчества, которые в юридической литературе называют этапами.

В теоретико-правовом и прикладном аспектах, полагаем, наиболее целесообразно выделить следующие этапы нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления:

1) изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации;

2) определение вида органов, субъектов, правомочных издавать правовое решение;

3) организационно-техническое и финансовое обеспечение разработки проекта нормативного правового акта управления;

4) сбор и анализ необходимых материалов и информации;

5) разработку концепции проекта нормативного правового акта управления;

6) составление текста проекта нормативного правового акта управления;

7) согласование проекта акта, его предварительное рассмотрение;

8) проведение экспертиз проекта нормативного правового акта управления;

9) официальное рассмотрение проекта компетентным федеральным органом исполнительной власти (должностным лицом) с соблюдением необходимых процедур (содержащихся в регламенте и т. п.);

10) принятие (утверждение) нормативного правового акта управления;

11) придание нормативному правовому акту управления юридической силы.

Можно выделить последовательность действий, составляющих единый нормотворческий процесс, включающих: подготовку, внесение, рассмотрение проекта нормативного правового акта, принятие (издание), официальное опубликование нормативного правового акта.

Закрепление этапов нормотворческого процесса в такой не акцентированной форме и в указанном перечне представляется нам недостаточным, это «бег на месте» в деятельности по регламентации нормотворческого процесса. Совокупность указанных последовательных действий не охватывает в полном объеме весь процесс нормотворчества государственных органов. С нашей точки зрения, было бы юридически оправданным и методологически верным, взяв за основу указанные выше этапы нормотворческого производства, легально, на уровне федерального закона (это лучший вариант, но первоначально можно было это закрепить в постановлении Правительства Российской Федерации) закрепить общие и единые для всех субъектов нормотворчества этапы нормотворческого процесса, как, например, это было сделано в Республике Беларусь39.

В нормотворческом процессе федеральных органов исполнительной власти каждый его этап организационно обособлен и представляет определенный порядок осуществления юридически значимых, свойственных только данному этапу действий. Однако, по нашему мнению, отдельные этапы имеют относительно общие признаки, по которым их можно объединить в три отдельные группы:

1) организационно-подготовительные этапы,

2) этапы формирования текста проекта,

3) этапы издания нормативного правового акта управления.

Целью организационно-подготовительных этапов является организационное, техническое и информационное обеспечение подготовки проекта, направленное на создание качественного проекта нормативного правового акта. В рамках этих этапов проводятся необходимые мероприятия по выявлению объективных предпосылок правовой регламентации, по организационно-техническому и финансовому обеспечению, а также сбор информации, требуемой для надлежащей подготовки проекта федерального нормативного правового акта управления. На основе анализа собранной информации уточняются цели предполагаемого проекта, а также форма правового решения. Организационно-подготовительные этапы обеспечивают эффективную и плодотворную работу над проектом федерального нормативного правового акта управления.

На этапах формирования текста проекта определяются содержательная и формальная стороны проекта федерального нормативного правового акта управления. Содержательная сторона представляет собой конструирование текста правовых норм, формирование их содержания. Такое конструирование отличается творческим, созидательным характером.

Формальная сторона осуществления этапов этой группы включает составление самого проекта, определение структуры и логики построения его предписаний в рамках конкретных структурных элементов проекта.

Целью этапов формирования текста проекта федерального нормативного правового акта управления является разработка текста, отвечающего требованиям нормотворческой техники, согласующегося с действующим законодательством.

На этапах издания федерального нормативного правового акта управления, в рамках установленных законодательством процедур, осуществляется согласование проекта нормативного правового акта, проводится его юридическая и иные виды экспертизы, происходит выражение мнения субъекта нормотворчества, придание этому мнению юридической силы и доведение его до непосредственных исполнителей.

Ослабление внутренних связей между этапами, ненадлежащее выполнение правил и процедур отдельных этапов или отсутствие какого-либо из этапов может привести к созданию нормативных правовых актов управления, имеющих недостатки либо по форме, либо по содержанию. Это подтверждает последовательность, взаимосвязь, взаимозависимость всех этапов производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления.

Каждый этап занимает определенное место в процессе нормотворчества, и нарушение последовательности этапов существенным образом влияет на его эффективность и своевременность.

Представляется, что следование указанным этапам нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления позволяет соблюдать внешние рамки движения нормативного правового акта – от возникновения его идеи до вступления в законную силу. Кроме того, принятие актов управления – это еще и содержательный функционально-позитивный процесс, призванный наполнять нормы и нормативные правовые акты определенным содержанием и духом права. Достижению данной цели служат также принципы нормотворчества, которые создают его прочный фундамент и способствуют выработке правильной долгосрочной и краткосрочной правовой позиции.