Гражданско-правовое регулирование отношений застройки земельных участков в Российской Федерации - Олег Полежаев

Ряд ученых проводил разницу между строениями, возведенными на основании вещного права, которые признавались имуществом недвижимым, и постройками – движимостями, возведенными в силу обязательственного права[146]. Последний подход был наиболее распространенным, основывался на законодательстве Германии, а в дальнейшем нашел свое отражение в проекте Гражданского уложения[147] и судебной практике[148].

Возникновение или прекращение права на застройку земельного участка совпадало с возникновением или прекращением ограниченного вещного права пользования земельным участком.

Застройка же земельного участка на основании обязательственного права обладала уникальными отличительными свойствами. В дореволюционном праве было распространено представление о неэффективности и непригодности использования обязательственного права аренды для регулирования отношений по застройке земельных участков[149]. Основной недостаток аренды заключался в невозможности гарантировать баланс интересов застройщика и собственника земельного участка[150].

После реформы 1886 года и введения запрета на установление новых городских чиншевых прав право аренды стало единственным способом застройки чужого земельного участка.

Согласно действовавшим представлениям арендатор не приобретал непосредственного господства над вещью, а обладал правом требования с целью предоставления ему в пользование и владение определенной вещи, иными словами, он господствовал над поведением своего контрагента – собственника земельного участка. Упомянутые взгляды относительно слабости юридической связи, установленной между застройщиком и вещью, не могли не отразиться и на правовом режиме возведенных строений.

Право аренды предоставляло право на владение и пользование земельным участком, при этом носило исключительно срочный и возмездный характер. По общему правилу право аренды не наделяло его обладателя правом на возведение строений. Право на застройку земельного участка возникало после выдачи собственником земельного участка согласия на возведение строений, без которого возведенные строения признавались самовольно возведенными и подлежали сносу или становились принадлежностями земельного участка без каких-либо компенсаций.

Значительные сложности испытывал дореволюционный правопорядок и при определении правового режима возведенных арендатором строений[151]. Несрабатывание принципа приращения к строениям, возведенным на основании ограниченных вещных прав, было обусловлено наличием прочной юридической связи между строением и поверхностью и господством застройщика над земельным участком, что делало его схожим с собственником в социальном и экономическом аспектах. К праву аренды настоящие положения не применялись, что не позволяло однозначно признавать собственником возведенных строений застройщика.

Отдельные ученые, обосновывая право собственности застройщика на возведенное строение, ссылались на ст. 1706 тома X СзРИ, применяя к ним режим «временной собственности» при условии, что стороны соглашением отказались от действия принципа приращения. Тем самым застройщик приобретал право собственности на строение при условии, что собственник добровольно отказался от права на поверхность на время действия договора аренды[152].

Другим важным условием для приобретения права собственности на постройки было положение о судьбе строений после прекращения договора аренды. Сенат признавал за арендаторами право собственности на строения при условии, что после прекращения договора аренды он обязуется снести возведенные постройки. В случае, когда прекращение договора аренды влекло передачу строений собственнику земельного участка, арендатор не признавался собственником последних, ему принадлежало только право временного владения и пользования. Следовательно, арендатор мог приобрести право собственности на постройки при условии отказа собственника земельного участка от действия принципа приращения, что с неизбежностью влекло возложение на арендатора обязанности снести строение в случае прекращения права пользования земельным участком.

Признание арендатора собственником строения актуализировало вопрос о правовом режиме подобных вещей. До середины XIX века судебная практика придерживалась подхода, в соответствии с которым строения, возведенные арендатором, признавались имуществом недвижимым[153]. В последующем общие суды отказались от настоящей традиции, аргументируя свои выводы отсутствием прочной юридической связи между строением и землей. Сенат длительное время продолжал признавать строения, возведенные арендатором, имуществом недвижимым, однако к концу XIX века в судебной практике в качестве основополагающего был избран подход, признающий строения, возведенные арендатором, имуществом движимым[154].

Право застройщика арендатора не наделяло его юридически прочной связью между строением и земельным участком, итогом чего стало представление о движимом характере подобных строений и обесценивание права на строение.

Помимо пробелов в законодательстве и противоречивой судебной практики, использование права аренды для возведения строений влекло возникновение проблем теоретического свойства. Сложность заключалась в невозможности найти обоснование тому, как право пользования, носящее личный характер, может стать основанием для возникновения права собственности на строение, носящего абсолютный характер. Ведь признавая настоящее положение, приходилось подтверждать возможность существования дома без земли, точнее, без реального субстрата.

Строительство как деятельность, затрагивающая интересы неопределенного круга лиц, не могло основываться исключительно на положениях гражданского законодательства. На отношения по застройке земельных участков оказывали влияние многочисленные нормативные акты публично-правового характера. Отдельного рассмотрения заслуживает Устав строительный ввиду выполняемых последним задач регулирования строительной и смежной деятельности (градостроительство, архитектурная практика и государственный надзор)[155].

Требования публичного законодательства, зависящие от целого ряда условий, были закреплены в актах различных органов власти и не имели характера стройности и системности. Ограничения, предъявляемые к возводимым зданиям, зависели от места возведения строения, целей его использования, материала, внешнего вида, расстояния от других строений и т. д[156]. Обобщая требования, предъявляемые к строениям, можно выявить закономерность между объемом и строгостью предъявляемых публичным законодательством условий и местом расположения строений. В частности, застройка городских земель была более обременительной и сложной, нежели застройка земель сельских.

Возведение, реконструкция или снос строений в черте города осуществлялся не иначе, как на основании разрешения городской управы (ст. 186 Устава строительного)[157]. В местностях сельских все строения, за исключением казенных и общественных, возводились без каких-либо разрешений. Тем самым особое значение имело разрешение на строительство как акт органа публичной власти, санкционирующий проведение работ. Посредством выдачи разрешения орган власти осуществлял исключительно технический и полицейский надзор, без проверки права застройщика на земельный участок и соблюдения частных прав соседей (ст. 7 Устава строительного).

Анализ Устава строительного и юридической литературы позволяет утверждать, что наиболее важными были условия об отнесении земельного участка к землям, подлежащим застройке (ст. 185 Устава строительного), и соблюдение требований противопожарной безопасности[158].

Дореволюционное законодательство не содержало как таковых требований об использовании земель по целевому назначению[159]. По общему правилу, любой земельный участок мог быть застроен, исключения были установлены только в отношении городов.

Развитие каждого городского поселения осуществлялось на основании плана города. Содержание плана включало границы города, специальные технические нормативы и территории, подлежащие застройке. На иных землях, не обозначенных в плане как отведенных под застройку, строительная деятельность запрещалась (п. 4 ст. 9 и ст. 185 Устава строительного). Однако настоящие ограничения действовали исключительно в городах, застройщик в пределах сельской местности не был стеснен подобными ограничениями.

Другой публично-правовой предпосылкой для появления возможности возвести строение являлось требование о соблюдении мер пожарной безопасности. Как отмечается в литературе, в пределах городов наибольшие требования предъявлялись к соблюдению мер пожарной безопасности, в связи с чем право застройщика могло быть ограничено в случае несоблюдения им упомянутых требований[160]. Получение разрешения на строительство было связано с соблюдением основных защитных мер, в частности, возведение брандмауэра, соблюдение требований о расстоянии между строениями. Застройщик, нарушавший требования о защитных противопожарных отступах, в административном порядке был обязан устранить допущенные нарушения, то есть снести возведенное строение.