Возмездие на пороге. Революция в России. Когда, как, зачем? - Михаил Делягин

Губернатор не должен обладать контрольными функциями в отношении вопросов, имеющих общенациональную значимость. Более того: принципиально важно и то, что он не должен иметь возможность принимать решения о финансировании, которые должны находиться в компетенции руководителей соответствующих региональных структур исполнительной власти.

Данная концепция управления достаточно необычна для современной России и производит впечатление достаточно сложной. Тем не менее она действует и давно уже доказала свою эффективность в коммерческом секторе, в том числе и в нашей стране.

Правда, ее реализация становится возможной исключительно за счет перевода всей системы государственного управления на качественно иную технологическую основу – с бумажного на электронный документооборот.

Электронный документооборот: «дивный новый мир»

Замена бумажного документооборота электронным будет по-настоящему эффективна лишь в том случае, если она будет полной, то есть касающейся не только всех органов государственного управления, но и всех взаимодействующих с ними корпораций, по крайней мере, крупных. (Строго говоря, это касается в основном государственных или огосударствленных в той или иной форме корпораций, так как частные владельцы во многом уже давно перевели свои управленческие структуры на электронный документооборот; связанные с современным российским государством структуры не сделали этого, как правило, потому, что подобный перевод кардинально, драматически сокращает возможности воровства.)

Переход с бумажного на электронный документооборот важен не потому, что позволит экономить бумагу (хотя в США экономия за счет этого составила несколько миллиардов долларов в год) и услуги почтальонов (что представляет особый интерес именно для России, в которой значительная часть документов пересылается исключительно дорогостоящей фельдсвязью).

Главное значение этого перехода заключается в колоссальной, качественно меняющей весь характер и все технологии государственного управления экономии времени.

В самом деле: после перехода на электронный документооборот любое решение может приниматься не только практически мгновенно, но и с учетом значительно более широкого круга данных. При этом вся связанная с принятием того или иного решения информация может сохраняться навсегда и являться легкодоступной (а при необходимости – и общедоступной).

Колоссальная экономия времени будет достигаться и за счет резкого ускорения процедуры разрешения споров, которая может быть поставлена на своего рода «конвейер». Так, следует установить, что любой конфликт между органами государственной власти, не разрешенный ими самостоятельно в течение суток, должен автоматически передаваться на рассмотрение Комиссии по административным спорам в аппарате президента, которая, в свою очередь, должна (действуя по прецеденту) принимать решение также в течение суток (в крайнем случае двух).

Таким образом, практически любая типичная конфликтная ситуация может и должна быть урегулирована в течение двух суток, а нетипичная должна урегулироваться в течение трех суток.

Для сравнения: сегодня только на подготовку ответа вышестоящей структуре российский орган государственного управления имеет неделю, а равной по положению или нижестоящей – месяц. Но и эти сроки систематически нарушаются как из-за отсутствия реального контроля и наказания за их срыв, так и в силу перегруженности лиц, имеющих право подписи (в результате административной реформы весь документооборот, например, Министерства экономического развития с его более чем 50 департаментами, шел через 3 человек – министра и двух его заместителей; после некоторого увеличения числа заместителей министра ситуация улучшилась, но не принципиально).

При сопоставлении рассмотренных сроков не следует забывать, что применительно к сегодняшнему аппарату государственного управления речь идет именно не более чем о подготовке ответа, часто заведомо бессодержательного, а отнюдь не о самом решении возникшей проблемы! В современной системе государственного управления внутриаппаратный диалог может тянуться практически любое количество времени, обсуждаемый вопрос может таким образом «замыливаться», а переливание из пустого в порожнее продолжаться годами. Бессодержательный обмен документами может переживать в этих условиях не только своих участников (периодически получающих новые назначения), но в целом ряде случаев и саму проблему.

Существенно, что при каждом обращении в Комиссию по административным спорам участник спора должен обязательно определять ориентировочную «стоимость проблемы», то есть ущерб от ее неправильного решения или отсутствия ее решения. Если Комиссия соглашается с аргументами, определяющими эту стоимость, признанный ею виновным чиновник (которым в принципе может быть и сам инициатор обращения) получает соответствующие «штрафные очки». Для каждой должности в структуре государственного управления следует устанавливать лимит допустимых «штрафных очков», которые могут быть набраны в течение года (естественно, чем выше должность, тем, в соответствии с масштабами принимаемых решений, должен быть выше этот лимит). Чиновник, превысивший этот лимит, автоматически понижается в должности или увольняется, так как его ошибки создали угрозу нанесения неприемлемого ущерба.

Любой чиновник и, шире, любой гражданин страны должен иметь право и возможность обратиться (в первую очередь по электронной почте) в любой орган государственного управления, и ему должны дать быстрый и содержательный ответ.

При этом система электронного документооборота должна быть устроена так, чтобы руководители федеральных органов исполнительной власти и губернаторы имели свободный доступ ко всей деловой электронной переписке (а вся деловая переписка, кроме особо секретной, должна вестись исключительно в электронной форме) своих подчиненных. Соответственно, представители контрольных структур должны иметь свободный доступ ко всей переписке, имеющей отношение к контролируемым ими сферам и вопросам.

Помимо этого, в рамках системы электронного документооборота должна быть создана система конфиденциальной связи, по которой каждый чиновник (в идеале – и гражданин страны) имел бы полную возможность обратиться в контролирующие органы, в Комиссию по административным спорам или к президенту с жалобой. При этом он должен иметь гарантию, что его имя не будет раскрыто тем, на кого он жалуется, а его жалоба не будет направлена им же на рассмотрение (как это обычно происходит сейчас и часто происходило в СССР).

Любое решение о трате средств федеральными органами исполнительной власти или (при превышении некоторой пороговой, небольшой суммы) региональными органами исполнительной власти (вне зависимости от того, является ли соответствующий регион дотационным или же регионом-донором) должно реализовываться только после его одобрения Федеральным казначейством. Последнее должно, как и сегодня, иметь право мотивированно остановить любой платеж, но, в отличие от современной ситуации, должно принимать соответствующее решение в течение не более чем одних суток.

Качественное ускорение документооборота позволит кардинально, в десятки раз сократить численность аппарата государственного управления и резко снизить расходы на его содержание. Но главное заключается в непредставимом сегодня повышении его эффективности и оперативности принятия решений, которое произойдет при переходе на описанную выше модель.

Полная прозрачность принимаемых решений, соответствие их жестким процедурам и нормативам, наличие большого количества контуров обратной связи, в том числе и конфиденциальной, создаст (в качестве своего рода «бонуса») объективные институциональные и технологические предпосылки для существенного ограничения коррупции.

Конечно, прежде всего необходимо создать сами эти предпосылки: изменить структуру органов государственного управления и перевести его на электронный документооборот.

Затем следует создать материальные предпосылки: существенно повысить зарплату и социальные гарантии чиновникам (в значительной степени это уже сделано в рамках укрепления социальной базы правящей бюрократии), привязав на формальной основе (в том числе и через число набранных каждым «штрафных очков») уровень их оплаты к эффективности их работы.

И лишь после этого, на третьем этапе следует провести масштабную чистку аппарата государственного управления – не для сокращения его численности (она должна быть проведена на первом этапе, в ходе реструктуризации аппарата государственного управления), но для того, чтобы убить пронизывающую его сегодня культуру коррупции. В российских коммерческих структурах доля увольняемых на этом этапе составляет, по имеющимся (безусловно, неполным и отрывочным) данным, от 50 до 90 % руководителей всех уровней.