Административное право России: учебник для вузов - Демьян Бахрах

На территории, где введено военное положение, создаются органы военной администрации.

В местностях, где ведутся или развертываются военные действия, осуществление отдельных полномочий государственной исполнительной власти, в том числе связанных с обеспечением правопорядка и безопасности, может быть передано территориальным органам военной администрации.

21.5 Режим особого положения

Помимо чрезвычайного и военного положения, действующее законодательство и административная практика предусматривают возможность введения иных особых правовых режимов, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций криминогенного, природного, экологического и техногенного характера. Они получили условное название – особое положение. Эти режимы могут устанавливаться федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Так, постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1992 г. № 1008 «О режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» установлены особые режимы зоны отчуждения, зоны отселения, зоны проживания с правом на отселение. В случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей Правительство РФ или органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе ввести на отдельных территориях или в населенных пунктах особые условия хозяйствования и режимы жизнедеятельности населения.

В последнее время широкое распространение получила практика введения органами исполнительной власти субъектов Федерации режима чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера. При этом они руководствуются федеральными законами от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», постановлением Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Данные правовые акты прямо не предусматривают возможность введения какого-либо особого режима, но устанавливают отдельные административные меры, в том числе носящие ограничивающий характер, которые могут быть использованы органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, руководителями работ по ликвидации чрезвычайной ситуации. К таким мерам относятся: эвакуация граждан; остановка деятельности организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации; проведение аварийно-спасательных и других неотложных мероприятий; ограничение доступа людей в зону чрезвычайной ситуации; использование средств связи, транспорта и иного имущества организаций, находящихся в этой зоне; привлечение на добровольной основе населения к проведению аварийно-спасательных работ; усиление охраны общественного порядка в зоне чрезвычайной ситуации.

Особый режим позволяет комплексно применять указанные средства, направляет их на достижение единой цели, не дает им «затеряться» в массе обычных административных функций. Режим помогает обеспечить безопасность граждан, создать условия для нормальной деятельности организаций, сформировать организационно-правовой механизм, адекватный остроте чрезвычайной ситуации. Без надлежащей правовой основы нельзя выработать общеобязательные режимные правила, а значит, обеспечить соответствующее поведение населения и привлечение к ответственности за их нарушение. Объявление особого режима без четкого закрепления оснований, условий и официальной процедуры введения, при отсутствии исчерпывающего перечня возможных чрезвычайных мер, представляется неправомерным ограничением прав и свобод граждан.

Необходимо принять специальный федеральный закон о режиме чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера. Ведь такой режим существенно отличается от чрезвычайного положения прежде всего тем, что это федерально-региональный режим, право устанавливать который должны иметь и органы государственной власти субъектов Федерации. Кроме того, этот режим не предусматривает ограничение конституционных прав граждан, социально-политической активности. Ограничение свободы передвижения и некоторых других прав – это неизбежные последствия аварийно-спасательных, восстановительных, предупредительно-организационных, эвакуационных мероприятий. И наконец, такой режим не предполагает изменения компетенции органов публичной администрации. В качестве органов, осуществляющих руководство деятельностью по обеспечению режима чрезвычайной ситуации, выступают глава исполнительной власти субъекта Федерации, главные управления и управления по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий субъектов Федерации, комиссии по чрезвычайным ситуациям субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

21.6 Режим охраны Государственной границы Российской Федерации

Протяженность Государственной границы России на суше и по воде – 58 тыс. километров. Большая часть этой линии – бывшие границы СССР, но велика протяженность и новых границ – с бывшими союзными республиками.

Необходимо учитывать, что в связи с развитием системы международных авиаполетов Государственная граница «пришла» в международные аэропорты, а значит, и на территорию крупных городов, расположенных далеко от сопредельных государств (в Москву, Екатеринбург, Новосибирск и др.). С появлением любого нового международного аэропорта линия Государственной границы увеличивается. Сейчас уже можно различать внешнюю и внутреннюю границу России (в 69 международных аэропортах).

Понятие государственной границы включает в себя три критерия: фактический, юридический, технический.

Прежде всего, это линия и проходящая по ней вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории России, т. е. пространственный предел действия ее государственного суверенитета.

Юридическая граница России закрепляется международными договорами, законодательными актами Российской Федерации и бывшего СССР. Основным таким актом является Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» В пункте 2 постановления Верховного Совета РФ от 1 апреля 1993 г. № 4732-1 о порядке введения этого Закона в действие установлено: до заключения договоров о прохождении Государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами – бывшими союзными республиками СССР – придать границе с этими государствами статус государственной границы.

Технический критерий – это обозначение соответствующей линии на местности, обустройство границы, организация ее охраны.

Государственная граница выполняет две основные функции : обеспечивает безопасность страны и служит передовой линией контактов с другими странами, способствует установлению добрососедских отношений с ними.

Охрана Государственной границы – важное условие защиты политических, экономических интересов и безопасности России. Ее эффективность зависит от умелого использования юридического инструментария, закрепления надежного режима охраны (1), выделения для этого необходимого количества средств (2), создания специальных служб (пограничной, таможенной, карантинной, ПВО и др.), успешно взаимодействующих между собой и другими государственными, муниципальными службами (3).

Политическая охрана преследует цель не допустить незаконное пересечение Государственной границы людьми, транспортными средствами; задача экономической охраны – предотвращение незаконного перемещения через границу предметов, продукции духовного творчества. Санитарная охрана предназначена для предотвращения распространения через границу инфекций, опасных для людей, фауны и флоры.

Режим охраны Государственной границы состоит из следующих элементов:

режим границы;

пограничный режим;

режим в пунктах пропуска через границу;

особые полномочия пограничных войск и иных организаций, созданных для защиты Государственной границы России.

Режим Государственной границы (разд. III Закона о Государственной границе) включает в себя правила:

ее содержания, которыми регулируется порядок установки, сохранения и поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания пограничных просек, проведения совместно с сопредельным государством проверок прохождения Государственной границы;

пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами. На суше оно осуществляется на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, определяемых международными договорами или решениями Правительства РФ. Этими актами может определяться время пересечения границы, порядок следования от границы до пункта пропуска через нее и в обратном направлении. Мирный проход через территориальные воды Российской Федерации иностранных невоенных судов и военных кораблей разрешен по установленным морским коридорам; воздушные суда пересекают границу и следуют в глубь страны по специально выделенным воздушным коридорам пролета;