Избранные труды по финансовому праву - Алексей Худяков

Надо сказать, что институт бюджетного кредитования не получил в литературе достаточно глубокого исследования. Однако, по мнению некоторых авторов, бюджетное кредитование относится к сфере финансового права.[386]

Такой вывод представляется ошибочным.

Бюджетный кодекс предусматривает, что бюджетный кредит предоставляется «на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных Бюджетным кодексом». Этот же Кодекс устанавливает, что «к правоотношениям сторон, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство Российской Федерации, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом» (п. 1 ст. 93–2 БК РФ) (выделено нами. – А. Х.).

При этих обстоятельствах для того, чтобы доказать принадлежность бюджетного кредита к финансовому праву, надо обосновать, что приведенные выше нормы Бюджетного права являются ошибочными и на самом деле гражданское законодательство не имеет к этому виду кредитования никакого отношения. Помимо этого придется обосновать, что договор бюджетного кредита является финансово-правовым. Но коль скоро никто этого не делает, то все утверждения, что бюджетный кредит выступает предметом финансового права, ничем не аргументированы и являются голословными.

Наконец, совершенно невозможно подвести под эгиду финансового права отношения, возникающие в процессе внешнего кредитования. Данный договор относится к категории международно-правового договора. Естественно, что стороны этого договора выступают в качестве равноправных субъектов, что исключает признание возникающего при этом правоотношения в качестве финансово-правового.

То обстоятельство, что бюджетное кредитование является одним из направлений финансовой деятельности публичного образования, также не дает оснований для признания его финансово-правовым инструментарием. Как уже неоднократно указывалось, финансовая деятельность публичного образования осуществляется различными методами, в процессе выполнения которых возникают не только финансово-правовые, но и другие виды правоотношений, в частности гражданско-правовые и международно-правовые, что и имеет место в настоящем случае.

Наконец, следует иметь в виду, что отношения публичного кредитования являются разновидностью кредитных отношений. А эти отношения, как было установлено выше, не являются финансовыми, а представляют собой самостоятельный вид экономических отношений. Между тем предметом финансового права выступают такие экономические отношения, как финансовые отношения. И это ставит по сомнение утверждение, что отношения публичного кредитования выступают предметом финансового права.

Таким образом, отношения, возникающие при осуществлении публичного кредитования, выступая во всех случаях договорными отношениями, являются либо гражданско-правовыми (при осуществлении внутреннего кредитования), либо международно-правовыми (при осуществлении внешнего кредитования).

Однако аналогично публичному заимствованию публичное кредитование включает не только отношения по осуществлению кредитования, но и отношения по его организации.

Наличие отношений по организации бюджетного кредитования обусловлено следующими причинами. Во-первых, публичное образование – это сложная система органов. Каждый из этих органов обладает собственной компетенцией в данной сфере. При организации и осуществлении публичного кредита эти органы вступают между собой в самые разнообразные правоотношения. Во-вторых, предоставление бюджетного кредита осуществляется на плановой основе, что выражается во включении в бюджет основных показателей этого кредитования. Вследствие чего в процессе разработки, рассмотрения и утверждения бюджета между субъектами бюджетного процесса возникают различные отношения, связанные с показателями и параметрами бюджетного кредитования.

Отношения по организации бюджетного кредитования призваны обеспечить это кредитование, но представляют собой самостоятельный вид общественного отношения, возникающего за рамками отношений по осуществлению самого кредитования. По своей правовой природе они являются в некоторых случаях административно-правовыми, а в некоторых – финансово-правовыми.

К числу финансово-правовых аспектов бюджетного кредитования относится следующее.

1. Установление порядка предоставления бюджетного кредита

Во-первых, Бюджетный кодекс устанавливает, кому может быть предоставлен кредит. Так, предусмотрено, что бюджетный кредит может быть предоставлен только тем лицам, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующими публично-правовыми образованиями (п. 1 ст. 93.2 БК).

Во-вторых, непосредственно Бюджетным кодексом определены некоторые условия предоставления кредита. Так, установлено, что бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности, если иное не предусмотрено самим Кодексом или соответствующими законами (решениями) о бюджете, и возвратности (п. 2 ст. 93.2 БК). Последнее условие представляется излишним, поскольку сама категория «кредит» предполагает возвратность: если нет возвратности, то нет и самого кредита. Установлено также, что бюджетный кредит всегда имеет целевой характер (п. 2 ст. 93.2 БК). Кроме того, предусмотрено, что бюджетный кредит может быть выдан только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату кредита и уплате процентов по нему, за исключением случаев, когда заемщиком является Российская Федерация или субъект Федерации (п. 3 ст. 93.2 БК). Наконец установлено, что обязательным условием предоставления бюджетного кредита юридическому лицу является проведение предварительной проверки финансового состояния заемщика, его гаранта или поручителя (п. 5 ст. 93.2 БК).

Все эти условия, будучи предусмотрены непосредственно законом, определяют характер волеизъявления заемщика при заключении договора бюджетного кредита и поэтому носят финансово-правовой характер.

2. Планирование предоставления бюджетного кредита

Бюджетный кодекс предусматривает, что при утверждении бюджета устанавливаются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления этих кредитов, бюджетные ассигнования для их предоставления, а также ограничения по получателям (заемщикам) кредитов (п. 2 ст. 93–2 БК РФ).

Предусмотрено также, что бюджетные кредиты предоставляются в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете (п. 1 ст. 93–2 БК РФ).

Внешнее кредитование осуществляется на основе Программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов. При этом предусмотрено, что данная Программа утверждается при рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении в качестве отдельного приложения к указанному закону (ст. 124 БК РФ).

Таким образом, основные параметры бюджетного кредитования определяются таким плановым актом, как закон (решение) об утверждении соответствующего бюджета. Отметим, что данное обстоятельство не дает оснований для признания самого отношения бюджетного кредитования в качестве финансово-правового. А именно так считают некоторые юристы-финансисты, полагая, что условия бюджетного займа устанавливаются публичным образованием в односторонне-властном порядке. Между тем, установление законом о бюджете основных параметров бюджетного кредита выступает лишь способом формирования оферты заимодавца, т. е. его предложения, на каких условиях он может предоставить кредит. Одновременно это определяет полномочия тех органов, которые будут представлять публичное образование, выступающее в роли заимодавца. Иначе говоря, речь идет о внутренней самоорганизации заимодавца и его подготовке к осуществлению кредитования. Но все это не меняет договорного (и, соответственно, гражданско-правового) характера отношений бюджетного кредитования.

Все эти решения принимаются в рамках отношений, которые являются бюджетно-процессуальными.

3. Ведение учета обязательств, возникших в результате бюджетного кредитования, а также осуществление контроля за их исполнением

Бюджетный кодекс устанавливает, что органы государственной власти (местного самоуправления), которые представляют публичное образование в отношениях бюджетного кредитования, ведут учет основных и обеспечительных обязательств (п. 6 ст. 93–2 БК РФ). К отчету об исполнении бюджета прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов.