Государственный и муниципальный контроль (надзор) в отношении граждан. Нормативное регулирование и реализация на практике - Александр Кнутов

Наоборот, государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется только в отношении работодателей.

Государственный контроль в сфере трудовых отношений является полисубъектным, сопряжен с получением обязательных разрешений (разрешение на работу, патент) или с регистрацией (регистрация трудового договора в органах местного самоуправления, если работодателем является гражданин, не зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя). Такой контроль осуществляется по субъектному принципу.

Следует отметить, что государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в отношении граждан-работодателей практически не осуществляется, несмотря на то что он допускается нормативными правовыми актами. Какая-либо судебная практика, свидетельствующая, что государственными инспекциями труда проводятся какие-либо проверочные мероприятия в отношении физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, отсутствует.

Привлечение домашнего персонала (нянь, поваров, гувернанток) на практике не оформляется (и для их признания требуется обращение в суд), или формальные отношения возникают не между физическим лицом – работодателем и его работником, а между физическими лицами и рекрутинговыми агентствами или иными компаниями, предоставляющими услуги аутсорсинга.

Следует также отметить, что профильная статья КоАП РФ в сфере государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства (ст. 5.27 «Нарушение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права») даже не предусматривает ответственность для граждан-работодателей.

Наоборот, федеральный государственный контроль (надзор) за трудовой деятельностью иностранных работников очень распространен.

Только в рамках исполнения поручения Президента Российской Федерации от 18.03.2014 № К-100 (операция «Нелегал-2014») & уполномоченные органы в мае – октябре 2014 г. выявили 39 057 случаев нарушения порядка осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами и лицами без гражданства[17].

Далее в настоящем параграфе речь пойдет только о федеральном государственном контроле (надзоре) за трудовой деятельностью иностранных работников.

А. Предмет контроля

Предметом федерального государственного контроля (надзора) за трудовой деятельностью иностранных работников является: в части иностранных работников – проверка законности их трудовой деятельности на территории РФ, а в части граждан-работодателей – законность привлечения ими иностранной рабочей силы. По факту в ходе анализируемого вида контроля у иностранных работников проверяются наличие действующего разрешения на работу или патента и место осуществления трудовой деятельности (иностранный работник вправе осуществлять трудовую деятельность только на территории того субъекта РФ, в котором он получил разрешение на работу или патент).

С точки зрения правоприменительной практики интересен вопрос о допустимости проверок законности привлечения гражданами иностранной рабочей силы не в связи с хозяйственной деятельностью, а в личных целях (например, строительство домов, коттеджей, ремонт квартир). Как известно, подобные услуги часто оказывают выходцы из стран СНГ, и осуществление ими трудовой деятельности в интересах граждан является повсеместным.

Вряд ли какой-либо владелец квартиры или дачи будет проверять у членов нанимаемой им бригады наличие разрешения на работу и законность пребывания их на территории РФ. Тем не менее формально граждане также являются субъектами проверок наравне с организациями, использующими иностранную рабочую силу.

В абз. 4 п. 1 Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства РФ иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в РФ и использования их труда прямо указывается на необходимость проведения проверок соблюдения физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями и привлекающими (допускающими в какой-либо форме) к выполнению работ или оказанию услуг либо иным образом использующими труд иностранных граждан, требований законодательства Российской Федерации в сфере миграции.

Как же обстоят дела на практике? Ведь проведение таких проверок чаще всего связано с необходимостью проникновения в частную собственность граждан, которое ко всему прочему может использоваться как жилище. Данное обстоятельство существенно затрудняет проведение такого контроля. К сожалению, официальные статистические данные о количестве таких проверок и их результатах не раскрываются. Обзор судебной практики показывает, что такие проверки практически не проводятся, или их результаты никто не обжалует в суд. Одним из немногих примеров является следующее решение.

Решение Бологовского городского суда Тверской области от 26.12.2013 по делу № 12-83/2013

По результатам проверки УФМС гражданин РФ был привлечен к административной ответственности за нарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ. В ходе осмотра частного домовладения были выявлены два иностранных гражданина, фактически осуществлявших трудовую деятельность в интересах домовладельца (ремонт дома). У одного из иностранных граждан отсутствовало разрешение на работу (или патент). Гражданин обжаловал постановление УФМС о привлечении его к административной ответственности, при этом ссылался на следующее.

Гражданин в жалобе указал, что на территории его строящегося дома был обнаружен какой-то человек, личность которого была установлена только с его слов. Причастность этого гражданина к работе на строительстве его дома ничем не подтверждается, данных о том, что он является иностранным гражданином, материалы дела также не содержат, в связи с чем действия сотрудников УФМС по составлению протокола об административном правонарушении и вынесение в отношении него постановления по делу об административном правонарушении начальником отдела УФМС он считает необоснованными. У него на строительстве дома действительно работал один гражданин Узбекистана, но у него был патент на работу. Иное задержанное лицо гражданину незнакомо. Гражданин в жалобе утверждал, что неизвестное ему лицо никакой трудовой деятельности в его интересах не вело, никакие деньги он ему не выплачивал и узнал о нем впервые при вынесении постановления по делу об административном правонарушении в УФМС.

Кроме того, гражданин считал, что орган УФМС незаконно провел проверку соблюдения миграционного законодательства на частной территории, куда без ведома собственников жилья было совершено проникновение, тем самым нарушены права собственников, предусмотренные ст. 25 Конституции РФ. В данной статье указано, что жилище неприкосновенно, никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения. Гражданин и его жена как частные владельцы данного имущества не были предупреждены о проведении данной проверки.

Суд согласился с доводами жалобы и указал, что УФМС не представил доказательства, подтверждающие привлечение гражданином иностранного гражданина к трудовой деятельности. В материалах дела имеются только протокол и постановление по делу, а также уведомление о вызове. На этом основании постановление по делу об административном правонарушении судом было отменено.

Между тем часто граждане, незаконно использующие иностранную рабочую силу, проверяются и (или) привлекаются к ответственности в качестве квазихозяйствующих субъектов. Например, если граждане, формально не являющиеся индивидуальными предпринимателями, фактически осуществляют деятельность, приносящую систематический доход (мелкорозничную, уличную торговлю, приготовление на систематической основе продуктов питания в целях их реализации и проч.). В таких случаях формальное отсутствие статуса индивидуального предпринимателя не препятствует органам ФМС России производить административное разбирательство, что часто и происходит. Однако такие случаи выходят за рамки настоящего исследования, так как в этом случае все-таки проверяется фактически хозяйственная деятельность, а не деятельность граждан как частных лиц.