Административное право России: учебник для вузов - Демьян Бахрах

Деятельность, лицензия на осуществление которой предоставлена лицензирующим органом одного субъекта Федерации, может осуществляться на территориях других субъектов страны при условии предварительного уведомления в письменной форме лицензиатом лицензирующих органов этих субъектов о намерении осуществлять лицензируемый вид деятельности на их территориях. К уведомлению прилагаются нотариально заверенная копия документа, подтверждающего наличие лицензии, и заявление о переоформлении этого документа.

Федеральными нормативными правовыми актами может быть установлено бессрочное действие разрешения (лицензии). Но, как правило, срок их действия определяется положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, но не может быть менее пяти лет. На меньший срок разрешение выдается только в индивидуальном порядке по заявлению его соискателя.

20.2 Правовая основа разрешительной системы

Правовую основу разрешительной системы составляют юридические акты разной юридической силы, из них ведущая роль принадлежит Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Без преувеличения его можно считать основой законодательства о разрешительной системе, но только в отношении предпринимательской деятельности. Этот Закон не распространяется на внешнеэкономическую, образовательную, биржевую, природоохранную деятельность, а также на отношения, возникающие в связи с использованием интеллектуальной собственности, и на ряд других видов лицензируемой деятельности (ч. 2 ст. 1).

В соответствии с названным Законом лицензирование производится в отношении таких видов деятельности, «осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами…». Следует отметить, что за последние годы круг видов деятельности, подлежащих лицензированию, уменьшился. В 2001 году было отменено лицензирование юридической деятельности, в 2006-м – аудиторской и оценочной деятельности. С 1 января 2007 г. прекращено лицензирование турагентской и туроператорской деятельности, проектирования зданий и сооружений (за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения), инженерных изысканий для строительства, а также для строительства зданий и сооружений.

Вопросы разрешительной деятельности регулируются также законами Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-I «Об образовании», от 11 марта 1992 г. № 2487 «О безопасности дорожного движения», от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О частной детективной и охранной деятельности», от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» и многими другими нормативными актами.

Правительство Российской Федерации:

утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности;

определяет, какие федеральные органы исполнительной власти лицензируют конкретные виды деятельности;

устанавливает, какие виды разрешительной деятельности вправе осуществлять органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Очевидно, что включение любой деятельности в сферу действия разрешительной системы означает ограничение свободы осуществлять ее, принятие ограничительных норм. Поэтому это должно делаться только на основании федерального закона.

Кодексом РФ об административных правонарушениях и Уголовным кодексом РФ установлена административная и уголовная ответственность за занятие деятельностью, которая включена в разрешительную систему, без разрешения. Так, в КоАП РФ предусмотрена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) (ст. 14.1), за управление транспортным средством водителем, не имеющим права управления транспортным средством (ст. 12.6).

В статье 171 УК РФ установлена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), когда оно обязательно, или с нарушением лицензионных требований и условий, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству, либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере.

20.3 Разрешительное производство. Возбуждение дела

Наличие правовых актов, регулирующих особый порядок осуществления названных законами видов деятельности, их реализация означает существование специального административно-правового режима – разрешительного режима. Его важнейшая часть – разрешительное производство, т. е. регулируемая административно-процессуальными нормами процедура осуществления разрешительной деятельности.

В разрешительном производстве выделяют такие стадии:

предварительная (возбуждение разрешительного дела);

сбор и анализ информации о лицензируемом объекте;

принятие решения;

исполнение решения;

надзор за соблюдением лицами, получившими разрешение, установленных требований и условий;

аттестация, аккредитация разрешенной деятельности;

переоформление, продление разрешений;

применение мер принуждения за допущенные нарушения правил и условий, прекращение действия правонаделительных актов.

Последние три стадии являются факультативными.

Разрешительное производство – часть административно-правонаделительного (оперативно-распорядительного) процесса. Разрешительная деятельность – разновидность организующей, регулятивной, созидательной деятельности публичной администрации. В ходе организационной деятельности не существует столь жесткой последовательности стадий, как в юрисдикционных процессах: стадии организационной работы могут осуществляться параллельно, даже меняться местами. Например, ответственность может наступить раньше, чем переоформление лицензии, либо надзор и аккредитация осуществляются в одно и то же время, при этом аттестацию можно считать формой надзора. Поэтому названная последовательность стадий условна.

Относительный запрет и личный (частный) интерес побуждают заинтересованное лицо подать заявление о выдаче разрешения (лицензии), что является началом разрешительного производства. У невластного субъекта есть право обратиться с заявлением, а значит, возбудить лицензированное дело.

Лицензии на определенные виды деятельности, как правило, выдаются уполномоченными федеральными службами, МВД и Минфином России. Уполномоченные органы субъектов Федерации лицензируют заготовку и реализацию лома цветных и лома черных металлов.

Но до этого субъект обязан готовиться к лицензированию путем создания организационных, материальных, кадровых предпосылок желаемой деятельности, сбора необходимых документов. Во многих случаях взимается плата за рассмотрение заявления соискателя, а для получения ряда прав нужно сдать экзамен, пройти проверку.

По общему правилу все расходы государственного органа, связанные с подготовкой к лицензированию (командировочные расходы, оплата обследований и т. д.), несет заинтересованная сторона. Поэтому в пакет представляемых документов входит и обязательство оплатить такие затраты.

Выдача лицензий в ряде случаев (например, на пользование недрами) производится на конкурсной основе. В таких случаях заявления о лицензировании принимаются только от победителей конкурсов.

Так, постановлением Правительства РФ от 12 января 2006 г. № 8 утверждены Правила проведения торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг связи. Этот документ определяет порядок организации и проведения открытых торгов в форме аукциона или конкурса в случаях, когда в соответствии со ст. 31 Федерального закона «О связи» выдача лицензии на оказание услуг связи на территории с ограниченными ресурсами сети связи общего пользования или на территории, где количество операторов связи ограничено возможностью использования доступного радиочастотного спектра, предусмотрена по результатам торгов. Предметом торгов (лотом) является право на получение лицензии. Их организация осуществляется Федеральным агентством связи.

Субъект власти обязан принять заявление, проверить наличие и качество документов и зарегистрировать заявление. Если представлены не все необходимые документы, не внесена необходимая сумма, в приеме заявления может быть отказано. Однако согласно ст. 9 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» «не допускается требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных… федеральными законами». Все документы принимаются по описи, лицензирующий орган обязан вручить (направить) заявителю копию описи с отметкой о дате приема документов.

Регистрация заявления означает, что заведено разрешительное дело, и порождает обязанность субъекта власти его рассмотреть, а значит, кроме всего прочего, проверить соблюдение обязательных общих и специальных лицензионных требований. Общие требования – это соблюдение законодательства Российской Федерации, экологических, санитарно-эпидемиологических, противопожарных правил. Специальные требования обусловлены спецификой отдельных видов деятельности. К ним относятся квалификационные требования к соискателям лицензии, работникам лицензируемой организации, наличие специальных помещений, оборудования, технических средств.