О политической науке. Избранные произведения - Федор Михайлович Бурлацкий

здесь.

За время действия нынешней Конституции выявились органические недостатки многих ее правовых норм. Первое: огромный перекос в сторону единоличной власти президента, отсутствие прочных гарантий против злоупотребления ею и против прямого произвола. Второе: хроническая слабость Правительства РФ и чехарда в Кабинете министров. Третье: узость полномочий Федерального Собрания РФ — Государственной Думы, которая не только лишена контрольных функций, но и фактически отстранена от формирования бюджета, контроля за финансами и распоряжением государственной собственностью. Четвертое: отсутствие надежного правового механизма преемственности высшей власти, что чревато острой закулисной борьбой в критических ситуациях. Пятое: узурпация многих прерогатив государственной власти узкой олигархической финансово-бюрократической группой, никем не избираемой и никому не подотчетной.

Многие из этих проблем обсуждались при подготовке проекта нынешней Конституции РФ на конституционном совещании, в работе которого мне довелось участвовать. Но тогда решить их не удалось. Надо ли напоминать, какой это был момент. Все висело на волоске. Нужно было любой ценой предотвратить новый тур противостояния президентской и парламентской власти и даже вспышку гражданской войны. Только ради этого президенту были временно даны столь значительные полномочия, с тем чтобы выправить это положение, когда созреют условия. Теперь это произошло.

Представители оппозиции сделают историческую ошибку, если сорвут эту возможность ради неясных им самим максималистских целей. Именно они все время настаивали на ограничении власти Президента. Неужели сейчас они решили сохранить существующие полномочия Президента в расчете на то, чтобы получить в свои руки этот пост? Это может оказаться иллюзией.

Для того чтобы принять основные назревшие поправки к Конституции, вовсе не нужно собирать Конституционное собрание. Они касаются разделов 4–6, которые определяют роль и функции Президента, Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации. Такие поправки согласно ст. 136 принимаются в порядке, предусмотренном для утверждения конституционного закона. Процедура их утверждения достаточно сложная. Согласно ст. 108 федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством — не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. В течение 14 дней конституционный закон подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Поправки вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ (ст. 136).

Хотя эти последние положения сформулированы не вполне ясно, их можно истолковать так: во-первых, процедура подписания поправки Президентом предшествует ее одобрению органами законодательной власти субъектов РФ; во-вторых, президент не вправе вернуть конституционный закон, который подлежит подписанию им.

Теперь по существу поправок.

1. Больше всего проблем возникло в связи со злоупотреблениями ст. 90 Конституции РФ, предоставляющей президенту право на издание указов и распоряжений, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. За три года было принято около трех тысяч (!) указов.

Возникло своеобразное указное право. Оно нередко подменяет законы, противоречит им, отменяет монополию законодательной деятельности Госдумы РФ. Указное право использовалось и для «раздач» приближенным президента финансовых средств, зданий, различных льгот и прав. Таких масштабов державных «дач» не знала даже царская власть. Помните классическое: царь указал — Дума проговорила. А наша Госдума даже не «проговорила», она попросту отстранена от главных решений.

Поэтому предложил бы, чтобы преодолеть дурную традицию, заменить понятие «указ» на ордонанс (как во французской конституции) и строго ограничить случаи, когда президент их принимает. Нужно навсегда покончить с положением, когда одно лицо фактически выступает в роли и главы государства, и законодателя. Такого положения нет ни в одной президентской республике в мире.

На худой конец, если это предложение окажется неприемлемым, можно оставить за президентом право на утверждение указов, но добавить «не имеющих нормативного характера и не направленных на распределение ресурсов».

2. Президент РФ постоянно превышает свои права, связанные с формированием Правительства РФ. Согласно ст. 83 Президент РФ назначает с согласия Госдумы РФ Председателя Правительства РФ. Что касается заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, то президент назначает их на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства РФ. Этот порядок практически не соблюдается. Президент тасует Кабинет, как колоду карт, по своему усмотрению (нередко эмоционально или по подсказке окружения), не ожидая формального представления Председателя Правительства РФ и, как правило, ничего не сообщая ни парламенту, ни народу. В такое положение он поставил и двух последних руководителей правительства.

Не так давно президент публично выступил по ТВ даже с прямой претензией на то, чтобы монопольно распоряжаться должностями вице-премьеров и некоторых ключевых министров, оставив Председателю Правительства РФ право представлять только второстепенных министров. Подобный порядок имел место только при Сталине, но и тогда не было такой капризной кадровой лихорадки. Значит, прежде всего нужно восстановить конституционные принципы формирования Кабинета министров.

3. Практически мы вернулись к советской практике существования двух правительств — политического и экономического. Раньше роль первого играло Политбюро, сейчас Совет безопасности и прямое подчинение президенту министров внутренних дел, обороны, ФСБ, других «силовиков», а также иностранных дел. Председатель Правительства ни разу не представлял кандидатов на эти должности и фактически отстранен от руководства данными ведомствами (кроме решения вопросов их финансирования).

Юридическое обоснование для раскола единой правительственной деятельности сторонники всевластия президента находят в положениях ст. 80, пункт 3, о том, что президент в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; ст. 83, пункт ж): президент формирует и возглавляет Совет безопасности РФ; пункт и): президент формирует Администрацию Президента РФ. Эти положения должны быть взвешены в свете практического опыта и изменены либо заменены.

Определение основных направлений внешней и внутренней политики России не может быть делом одного человека. За все это столетие ни разу не произошло так, чтобы одно лицо было в состоянии нести на себе это колоссальное бремя. Сталин был исключением, но надо ли напоминать, к каким извращениям это привело. При Хрущёве, Брежневе, Горбачёве существовал ареопаг из 15–20 человек (Политбюро, Президиум), который определял политику государства. Сейчас мы откатываемся назад, к сталинской модели в этом вопросе. Поэтому было бы целесообразно зафиксировать совместное определение основных направлений политики — президентом, правительством, Федеральным Собранием РФ. Политику в рамках регионов определяют представительные органы, президенты и губернаторы субъектов Федерации.

Затем должен быть решен вопрос об институте Администрации Президента. Этот орган с раздутым аппаратом (почти до уровня аппарата ЦК КПСС) фактически формировал указное право, тайно готовил кадровые перемещения. Тем самым он взял на себя многие функции и правительства и парламента. При этом Администрация формируется путем назначения, постоянно перетряхивается и отчитывается только перед одним лицом. Защищая этот институт, ссылаются на Администрацию президента США. Но там