Избранные труды по финансовому праву - Алексей Худяков

В связи с изложенным еще раз обратим внимание на неточность употребления термина «использование» применительно к бюджетным средствам и к самому бюджету. Использовать – значит реализовать деньги в качестве средства платежа. Бюджетные средства такой роли не выполняют. Поэтому представляется желательным в определении бюджета, содержащемся в юридической литературе, слово «использование» заменить на «расходование», что будет более точно соответствовать экономическому и правовому содержанию отношений, возникающих в процессе распределения бюджетных ресурсов. Попутно отметим, что неправильным является и такой традиционный термин, применяемый в ходе исполнения бюджета, как бюджетные кредиты. Под ними понимаются суммы, выделяемые в соответствии с утвержденным бюджетом на отдельные виды расходов. Как известно, термин кредит в финансовом праве обозначает срочное и возвратное предоставление денег. Бюджетные же средства выделяются главным образом путем дотирования (безвозвратное предоставление денег), т. е. в порядке, прямо противоположном кредитованию. Неуместность термина кредит в данном случае настолько очевидна, что его употребление нельзя оправдать ссылкой на привычность и общепризнанность. Поэтому целесообразно данный термин заменить на бюджетные ассигнования, которые фактически и имеются в виду, когда говорят об этих кредитах.

Завершая рассмотрение института «Расходы бюджета», считаем, что его можно определить как совокупность правовых норм, устанавливающих виды расходов бюджетов и порядок их производства.

Следующим институтом особенной части является институт, именуемый нами «Правовое регулирование государственных займов». Он присущ финансовому праву практически любой страны, ни одно современное государство не обходится без такого способа привлечения денежных средств. Правовой особенностью этого института, которая позволяет его выделить в самостоятельный институт, является то, что государственные займы одновременно выступают и доходом, и расходом бюджета. К тому же он имеет форму финансово-правового договора, что отличает его, скажем, от налогов, регулируемых односторонее-властным методом, взимаемых на безвозвратной основе и выступающих предметом такого института бюджетного права, как «Правовое регулирование доходов бюджета».

Как уже говорилось, финансовые системы различных стран могут определенным образом отличаться. Касается это и такого финансово-экономического института, как «Государственное социальное страхование». Оно существует почти в каждой стране, отличаясь, правда, набором услуг, оказываемых населению, и, естественно, объемом финансовой помощи: богатые страны в состоянии дать больше, бедные – меньше. Но в зависимости от конкретных условий в одних странах фонды государственного социального страхования включаются в бюджет (например, в бывшем СССР), в других – функционируют самостоятельно (например, в нынешнем Казахстане). Кстати, сами по себе фонды социального страхования могут быть разнообразными по видам и формам. Скажем, в том же Казахстане помимо фонда государственного социального страхования, предназначенного для выплаты всякого рода пособий (по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, на рождение ребенка, на погребение и т. п.), отдельно существуют Пенсионный фонд и Государственный фонд содействия занятости, главным образом предназначенный для выплаты пособий по безработице.

В том случае, если фонд государственного социального страхования входит в состав бюджета, то он формирует в составе особенной части бюджетного права отдельный институт, именуемый «Правовое регулирование социального страхования».

В советской юридической науке так и не выработалось единого мнения о месте государственного социального страхования в системе финансового права. С. Д. Цыпкин считал его относительно обособленным разделом отрасли финансового права, т. е. выделял его наряду с такими разделами, как бюджетное право и кредитное право.[327] В системе финансового права, предложенной Е. А. Равинским, такому институту вообще не нашлось места.[328] В учебниках по финансовому праву материал, посвященный ему, дан, так сказать, россыпью: платежи в этот бюджет рассматриваются в разделе «Государственные доходы», расходы – в параграфах о финансировании социально-культурных мероприятий, упоминание о нем содержится в институтах бюджетное устройство и бюджетный процесс. Характерной особенностью этого бюджета в условиях СССР являлось то, что составлялся он ВЦСПС и исполнялся органами профессиональных союзов.[329] Следует отметить, что отношения, связанные с получением гражданами пенсий и пособий, регулируются нормами трудового права и права социального обеспечения.

При оценке данного института мы исходим из следующего. Во-первых, если фонд социального страхования по форме собственности является государственным, то распоряжаться им должны государственные органы, а не какие-либо общественные организации. Во-вторых, в том случае, если этот фонд является частью бюджета, то он формирует в рамках бюджетного права особый институт. В-третьих, использование денежных средств этого фонда (как, впрочем, использование и любого другого денежного фонда, входящего в состав финансовой системы) происходит в отношениях, не являющихся финансово-экономическими, и регулируются они нормами не финансового, а в данном случае – трудового права и права социального обеспечения. Таким образом, предметом финансового права будут лишь отношения, возникающие в процессе формирования и распределения данного фонда.

В соответствии с этим данный институт, именуемый «Правовое регулирование государственного социального страхования», можно определить как институт бюджетного права, регулирующий общественные отношения, возникающие в процессе формирования и распределения фонда государственного социального страхования.

Если же фонд (фонды) государственного социального страхования функционируют вне бюджета, то в зависимости от организации этого страхования они являются базой либо для формирования самостоятельного раздела финансового права, либо в качестве института входят в такой его раздел, как «Финансово-страховое право».

В заключение разговора о бюджетном праве еще раз коснемся так называемых «внебюджетных фондов». Свое отрицательное отношение к ним мы уже высказали выше. В Казахстане их насчитывается уже около десятка. Само по себе наличие каких-то денежных фондов, носящих строго специализированный характер и формируемых за счет особых платежей, в общем-то, возражения не вызывает. Но возникает вопрос: почему они должны существовать вне бюджета? Ведь и специализацию, и особый характер формирования и расходования денег вполне можно обеспечить в рамках бюджетной системы! Здесь же возникла ситуация, когда общегосударственные по своему характеру фонды, складывающиеся из общегосударственных по своей сути платежей, являющихся не чем иным, как налогами, приобрели типичную ведомственную окраску, и если так дело пойдет дальше, то скоро в республике будет столько внебюджетных фондов, сколько существует министерств, потому что каждое из них стремится всякими правдами и неправдами заиметь персонально свой. И главная опасность здесь даже не в размывании финансовой системы, а в том, что деньги, выйдя из-под контроля общественности в лице парламента, начинают использоваться – а примеры такого рода в отношении Дорожного и Пенсионного фондов уже есть – так, как заблагорассудится чиновникам из соответствующих ведомств, включая обращение их на сомнительные коммерческие операции.

Нам представляется более обоснованной следующая схема: всякого рода специализированные денежные фонды формируются в рамках только бюджета. В его же рамках они утверждаются парламентом по всем правилам бюджетной процедуры. Затем деньги в виде специальных бюджетных ассигнований передаются соответствующим министерствам, которые обязаны обеспечить строго целевое их использование под контролем Министерства финансов. Государственная налоговая инспекция обеспечивает сбор денег в эти фонды (а не как сейчас – министерства, создавшие для этих целей собственную налогосборочную сеть, что в конечном счете привело лишь к разбуханию государственного аппарата и возникновению в нем дублирующих систем). Налогоплательщики будут знать лишь одного адресата внесения платежей – бюджет, однако те из них, которые носят специальный характер, в рамках бюджета будут аккумулироваться в «своих» фондах. Подобная конструкция позволит, с одной стороны, обеспечить специализированный характер формирования определенного денежного характера и целевое использование сосредоточенных в нем денежных средств, в том числе позволит им быть источником финансирования государственных мероприятий, для чего был предназначен соответствующий фонд. С другой – обеспечит единство финансовой системы республики и формирование ее на общих принципах.