Избранные труды по финансовому праву - Алексей Худяков

2) Институту «Финансы банков» соответствует раздел, который можно было бы, на наш взгляд, называть «Финансово-банковское право».

3) Институту «Финансы отраслей» – раздел, который можно было бы называть «Финансово-хозяйственное право».

4) Институту «Финансы государственного имущественного и личного страхования» – раздел, который можно было бы называть «Финансово-страховое право».

В целом механизм взаимодействия денежных фондов, финансовых институтов и правовых институтов можно представить в следующем виде:

В данной схеме мы имеем дело с четко выраженной взаимосвязью, где предыдущее предопределяет последующее: фонд денежных средств – финансово-экономический институт (звено финансовой системы) – раздел особенной части финансового права.

Как уже отмечалось, финансовые системы различных государств могут существенно разниться в силу специфических особенностей, присущих этим государствам. Соответственно, могут различаться и построения особенной части финансового права. Так, если страховое дело в стране полностью осуществляется частными страховыми компаниями, то в финансовом праве будет отсутствовать институт «Финансово-страховое право». Возникновение, например, в Казахстане большого количества разнообразных внебюджетных фондов порождает возникновение института «Правовое регулирование внебюджетных фондов». Попутно отметим, что лично мы крайне отрицательно относимся к подобной практике, поскольку всякого рода внебюджетные фонды, существующие параллельно с бюджетом, приводят к размыванию финансовой системы, придают ей калейдоскопический характер, выводят значительные суммы государственных денежных средств из-под контроля общественности в лице представительных органов государства. Но факт остается фактом: есть денежный фонд – значит, есть финансово-экономический институт, есть экономический институт – значит, есть правовой.

Это была оценка системы особенной части финансового права с точки зрения функционального назначения входящих в нее институтов. Однако это не единственное основание для классификации, так же как функциональность не единственно возможная качественная характеристика и самих денежных фондов, и опосредующих их институтов. Например, с точки зрения иерархии фондов и вертикального среза финансовой системы мы увидим, как было сказано выше, центральные, местные и децентрализованные финансы. Соответственно этому финансовое право будет достаточно отчетливо представлено тремя разделами: 1) Правовое регулирование централизованных финансов; 2) Правовое регулирование местных финансов; 3) Правовое регулирование децентрализованных финансов. Заметим, что это весьма универсальная схема, вписывающаяся в финансовое право практически любой страны.

Следует сказать, что построение финансового права в зависимости от иерархии финансово-экономических институтов не есть нечто отличное от построения, основанного на функциональной их оценке. Речь идет об одном финансовом праве, система которого является многомерной и многовариантной в зависимости от того, какое качество финансово-экономических институтов берется за основу. Для юридической литературы традиционной является оценка системы финансового права, построенной по функциональному признаку. Поэтому ниже мы будем придерживаться именно этой системы.

§ 2. Бюджетное право

Рассмотрение теоретических проблем бюджетного права целесообразно начать с выяснения вопроса о том, какое место оно занимает в системе права вообще и в системе финансового права в частности.

В свое время Л. К. Воронова высказывала мнение, что институт «бюджетное право» не может быть включен ни в одну из отраслей права, поскольку он является межотраслевым институтом, состоящим из норм государственного, административного и финансового права.[298] Однако эта точка зрения не получила поддержки, и подавляющее большинство авторов рассматривают бюджетное право как часть только финансового права. И это, на наш взгляд, правильно, поскольку, во-первых, наличие в системе права институтов, находящихся вне отраслей, представляется сомнительным; во-вторых, суждение о комплексном характере бюджетного права является отображением более общего суждения о комплексном характере самого финансового права, которое в основном уже преодолено. И точно так же, как финансовое право рассматривается в настоящее время в качестве цельной и самостоятельной отрасли права, так и бюджетное право рассматривается в качестве цельного института (раздела), имеющего исключительно финансово-правовой характер. Сказанное, разумеется, не исключает взаимодействия и соприкосновения бюджетного права, как и всего финансового права, с другими отраслями права.

Говоря о месте бюджетного права в системе финансового права, следует согласиться с мнением большинства авторов, согласно которому бюджетное право, во-первых, это не просто часть финансового права, а его важнейшая часть («главная составная часть», «ведущий раздел»),[299] о чем свидетельствует тот факт, что большинство из имеющихся крупных монографических исследований финансово-правового характера либо целиком, либо в значительной своей части посвящены проблемам бюджетного права.[300] Характерно также, что первые в истории советской финансово-правовой науки разработки были посвящены именно бюджетному праву.[301] И надо сказать, что они появились в тот период, когда такое понятие, как советское финансовое право, еще не сложилось и почти не употреблялось. Можно также упомянуть, что в первой Советской Конституции 1918 года имелась специальная глава (пятая), именуемая «Бюджетное право». Показателен и такой исторический эпизод: в подготовленных институтом права АН СССР тезисах (1949 г.) финансовое право именовалось «бюджетно-финансовое право». По этому поводу Р. О. Халфина писала, что такое название вызывает возражение, т. к. «хотя бюджет и является основным институтом финансового права, но он всего лишь один из его институтов, а по названию одного из институтов, хотя и ведущего, называть всю отрасль права нельзя».[302] С этим нельзя не согласиться, но в то же время тот факт, что бюджетное право, хотя и ошибочно, но было возведено до уровня названия всей отрасли права, говорит о его важности. Все это является объективным отображением того места, которое занимает бюджет в финансовой системе, где он, являясь крупнейшим из всех денежных фондов, играет основную роль в финансовой деятельности государства.

Во-вторых, бюджетное право – это не просто институт финансового права (хотя бы даже и крупный), а «совокупность институтов, особый раздел (подотрасль) права».[303] Собственно, именно бюджетное право послужило толчком для членения финансового права не только на институты, но и на более крупные группировки (разделы, подотрасли и т. п.).

В-третьих, бюджетное право является разделом особенной части финансового права. Об этом сказано в связи с тем, что, по мнению профессора Л. Куровского (Польша), бюджетное право принадлежит к общей части. В правовой науке эта точка зрения не нашла своих последователей. И это, на наш взгляд, правильно, т. к. система особенной части, о чем уже было сказано выше, предопределена составом финансовой системы. И поскольку государственный бюджет является институтом финансовой системы, бюджетное право должно занимать место в особенной части наряду с теми разделами, которые опосредуют другие экономические институты.

В-четвертых, среди всех разделов особенной части бюджетное право занимает первое место. В отличие от этого Т. С. Ермакова считает, что первое место должна занимать подотрасль, которую составляют нормы, регулирующие финансы предприятий и отраслей хозяйств (по нашей терминологии – «финансово-хозяйственное право»). «Это обусловлено, – пишет Т. С. Ермакова, – основополагающим значением материального производства, в котором создается национальный доход – источник ресурсов всех звеньев в системе социалистических финансов».[304] Однако данная точка зрения не получила поддержки в юридической литературе. В связи с этим заслуживают внимания доводы Б. Н. Иванова и Н. И. Химичевой, которые дают обоснование выдвижению бюджетного права на первое место, исходя из той роли, которую играет бюджет в системе финансов.[305] Со своей стороны отметим, что место финансово-правового института в системе финансового права зависит от того места, которое занимает опосредуемый им экономический институт в финансовой системе. Государственный бюджет, первоначально отождествлявшийся с казной, – это исторически первый возникший финансовый институт. С него, собственно, и начинались сами финансы как экономическая категория. Среди всех других денежных фондов он самый крупный. Рассматриваемый в правовом смысле бюджет выполняет роль основного финансового плана, что и нашло свое отображение в законодательстве. И точно так же, как государственный бюджет занимает первое место в системе финансов, так и бюджетное право должно занимать первое место в системе особенной части финансового права.