Новая эпоха — старые тревоги: Экономическая политика - Евгений Ясин

Чтобы человек дорожил своим рабочим местом, он должен получать сегодня в среднем 600–700 долл./мес. Зарплата руководителя департамента в федеральном министерстве, учитывая зависящие от него решения, должна быть не больше чем на 10–15 % ниже зарплаты сотрудников на аналогичных должностях в крупных компаниях, т. е. на уровне не менее 3,5–4 тыс. долл./мес. Таким образом, по сравнению с нынешним средним уровнем зарплату федеральных чиновников следует повысить примерно в 3,5–4 раза при существенном усилении дифференциации: должности, влияющие на принятие решений, нужно оплачивать в 10 раз дороже клерков.

Конечно, резкий рост зарплаты не приведет к немедленному повышению качества работы и работников. Он сам по себе не избавит и от коррупции. Это — лишь необходимое, хотя и недостаточное условие серьезного улучшения работы государственной службы. Однако условие, позволяющее существенно повысить эффективность тех мер, которые оказываются достаточными.

Если работник дорожит своим рабочим местом, а значит, своей репутацией, он становится восприимчив к санкциям и поощрениям. Открывается возможность для результативной работы по укреплению дисциплины и порядка, для инициативы в интересах дела, а не в вымогательстве взяток.

Пора избавиться от иллюзий, о которых все знают, что это иллюзии. Пора принимать решения, которые способны привести к успеху, а не просто создают видимость деятельности, заранее обреченной на провал.

Нашу позицию в деле реформирования государственной службы можно выразить формулой: за 2–3 года сокращение численности вдвое, увеличение зарплаты вчетверо. Экономить не на этом участке, чтобы победить бюрократию и коррупцию. По нашим приближенным оценкам, расходы на гражданское государственное управление в 2005 году при реализации II варианта с повышенной оплатой труда вырастут примерно до 4,0 % ВВП.

Что предлагается делать?

1. Инвентаризация функций органов государственного управления и местного самоуправления на предмет выявления необходимости их выполнения вообще и государственными органами в частности.

2. Ликвидация функций и сокращение государственных органов, которые их выполняют, если без них можно обойтись.

3. Передача частным компаниям тех функций, которые эффективнее выполняются на коммерческой основе. Это касается, например, услуг по сертификации продукции и т. п.

Следует иметь в виду, что государство и бюджет сейчас нередко вынуждены брать на себя определенные функции, которые не реализуются частным сектором из-за неразвитости рынков, например банковского сектора, страхования и т. п. Так, государственные инвестиции могут стать в конечном итоге заменой привлечению средств с финансовых рынков, если последние будут оставаться в нынешнем «игрушечном» состоянии. Отсюда важность содействия услуг, заменяющих услуги бюрократии.

4. Содействие созданию и развитию саморегулирующихся организаций, объединяющих профессиональных участников тех или иных рынков, с целью передачи им части или всех полномочий по регулированию, выполняемых ныне государственными органами. Таковы, например, организации участников рынка ценных бумаг, страховщиков, профессиональных бухгалтеров и др. Работа по этим направлениям — важнейшая часть процесса дебюрократизации экономики.

5. Для выполнения публичных услуг, которые не могут быть переданы частным компаниям, создание правительственных агентств с частичной или полной оплатой услуг клиентами, рассмотрение возможности конкуренции частных компаний с агентствами по оказанию данного вида услуг.

6. Разделение выполнения исполнительских и надзорных функций. Создать специальные надзорные органы, обеспечив их независимость от органов исполнительной власти.

7. По функциям, которые не могут быть изъяты из ведения государственных органов исполнительной власти, разработать четкие процедуры исполнения, определяющие обязательства государственных органов и государственных служащих, исполнение которых может быть проконтролировано и оценено.

8. Внедрение методов бюджетирования по результатам, переход от финансирования учреждений к финансированию функций и конечных результатов их исполнения.

4

Неформальное воздействие государства на бизнес

4.1

Структуризация проблемы

Неформальные воздействия суть воздействия, лежащие за рамками закона. Они могут быть добровольными, т. е. основанными на соглашениях, учитывающих взаимные интересы. Но в данной области одна из сторон, а именно государство и его представители, обязана действовать точно по закону. И контракты заключаются только в случаях, предусмотренных законом, например по государственным закупкам.

Имеют место случаи, когда законы и иные государственные нормативы препятствуют бизнесу, оказываются экономически нецелесообразными. В этих случаях, носящих легальный характер, говорят об административных барьерах. Это «белая зона» воздействия на бизнес. Преодоление административных барьеров требует от бизнеса издержек и действий, уже далеко не всегда легальных. В этих случаях может не быть нарушений со стороны государства, к нарушениям подталкивается бизнес.

Двухсторонние неформальные взаимодействия бизнеса и власти возможны в форме вымогательства участия. В этом случае власть, располагая административным ресурсом, т. е. способностью посредством манипулирования своими легальными полномочиями, нанести ущерб конкретному бизнесу, понуждает его ко взносам в различного рода внебюджетные и независимые фонды. При этом предприниматель получает гарантии неухудшения своего положения (власть становится для него своего рода «крышей») или даже обещания каких-либо привилегий и льгот. Обычно в случаях вымогательства участия имеются в виду какие-либо блатные, общественно полезные цели. Его еще называют «серой зоной» вмешательства государства.

Коррупция — «черная зона» неформальных воздействий. Она предполагает преступное взаимодействие с бизнесом не государственных институтов, а отдельных лиц в их личных корыстных интересах или неформальных коррупционных сетей с использованием служебного положения чиновников, их административного ресурса в интересах взяткодателя. Зачастую между «серой» и «черной» зонами нет грани: если можно в благих целях не закону, то можно и для себя. И наоборот, если общественное мнение примирительно настроено к частной взятке и считает ее приемлемой для решения частных задач взяткодателя, то оно примирится и с государственным рэкетом. Это касается и административных барьеров, которые чаще всего преднамеренно выстраиваются ради получения частных доходов.

По понятным причинам корректная количественная оценка неформальных воздействий государства на бизнес существенно затруднена. Тем не менее на основе имеющихся исследований можно делать приближенные оценки.

4.2

Административные барьеры

Административные барьеры влекут за собой прямые и косвенные издержки. Прямые издержки бизнес несет для преодоления административных барьеров, например при регистрации предприятий, оформлении инвестиционных проектов, получении лицензий и т. п. Косвенные издержки связаны с тем, что барьеры входа на рынок, в частности, уменьшают число рыночных агентов и ослабляют конкуренцию, снижая тем самым стимулы эффективности и энергетику предпринимательской деятельности. Согласно оценкам, косвенные потери могут на порядок превосходить прямые. Многочисленные опросы в России показывают: 70 % опрошенных предпринимателей сталкиваются с низким и средним уровнем конкуренции; только 7–8 % — с высоким.

Согласно оценкам В. Л. Тамбовцева[26], прямые издержки преодоления административных барьеров, связанных только с текущим контролем над производством и торговлей, обходятся российским предприятиям примерно 215–130 млрд. руб., или 7,2–7,5 млрд. долл. в год. Если добавить к ним издержки на барьеры входа (регистрация, обязательная сертификация, лицензирование, регистрация и маркирование товаров, согласование инвестиционных проектов), то на 2000 год прямые издержки преодоления административных барьеров поднимутся до 8–8,5 млрд. долл.[27], или 250–270 млрд. руб. по текущему курсу. Это примерно 2,7–2,9 % ВВП.

4.3

Вымогательство участия

Оценки по региональному уровню построены в основном на данных журналистских расследований в отдельных регионах, где внебюджетные фонды стали объектом общественного внимания. Преимущественно это данные 1999 года.

С 2000 года Бюджетный кодекс РФ, по сути, запретил формирование подобных фондов на уровне муниципальных образований, в связи с чем на этом уровне они либо ликвидированы, либо ушли в «тень».